惠州西湖風景名勝區保護條例明年3月施行

　　《惠州西湖風景名勝區保護條例》（以下簡稱“《條例》”）經省十三屆人大常委會第十四次會議于9月25日審查批準，今日市人大常委會正式發布公告，并明確自2020年3月1日起施行。這是我市制定的第五部地方性法規。

　　據介紹，《條例》從列入年度立法計劃到獲批施行歷時3年，修訂過程中經歷了三次常委會審議、數十次調研、三十幾輪修改。《條例》共有35條，其中規定在惠州西湖風景名勝區內游泳的，最高罰兩百元；明確林業主管部門負責惠州西湖風景名勝區的監督管理工作；要求除風景園林中的塔、閣等標志性建筑物外，西湖風景名勝區內建筑物、構筑物的高度不得超過三層，檐口高度不得超過12米；規定西湖風景名勝區內不得新建排污口等。

　　據了解，2015年3月，修改后的《立法法》賦予設區的市地方立法權。同年5月28日，惠州市成為全省首批開始行使地方立法權的市之一。4年多的時間里，我市立法工作成績斐然，除1部程序性法規外，4部實體性法規先后頒布施行，為保護一條江（西枝江）、一座城（歷史文化名城）、一座山（羅浮山）、一個湖（西湖風景名勝區）立法。

惠州西湖風景名勝區保護條例

　　（2019年8月27日惠州市第十二屆人民代表大會常務委員會第二十五次會議通過 2019年9月25日廣東省第十三屆人民代表大會常務委員會第十四次會議批準 2019年10月30日公布 自2020年3月1日起施行）

惠州市第十二屆人民代表大會常務委員會公告

（第3號）

　　惠州市第十二屆人民代表大會常務委員會第二十五次會議于2019年8月27日通過的《惠州西湖風景名勝區保護條例》，業經廣東省第十三屆人民代表大會常務委員會第十四次會議于2019年9月25日批準，現予公布，自2020年3月1日起施行。

惠州市人民代表大會常務委員會

2019年10月30日

　　第一條 為了加強惠州西湖風景名勝區的保護和管理，科學合理利用風景名勝資源，根據《風景名勝區條例》等有關法律、法規的規定，結合本市實際，制定本條例。

　　第二條 本條例適用于惠州西湖風景名勝區的規劃、保護、利用和管理。

　　惠州西湖風景名勝區由西湖景區和紅花湖景區組成。西湖景區包括平湖、豐湖、南湖、菱湖、鱷湖五個景區，紅花湖景區包括高榜山和紅花湖兩個景區。風景名勝區的具體范圍按照國務院批準的惠州西湖風景名勝區總體規劃確定。

　　第三條 市人民政府應當將惠州西湖風景名勝區保護管理工作納入國民經濟和社會發展計劃，所需經費列入本級財政預算，定期對風景名勝區保護管理工作開展監督檢查，向市人民代表大會常務委員會報告。

　　惠城區人民政府、惠州仲愷高新技術產業開發區管理委員會負責轄區內惠州西湖風景名勝區的相關保護和管理。

　　林業主管部門負責惠州西湖風景名勝區的監督管理工作。自然資源、住房城鄉建設、生態環境、水利、文化旅游、衛生健康、應急管理、市場監督管理、城市管理、公安、消防、財政、政務服務數據管理、宗教事務等主管部門在各自職責范圍內負責風景名勝區的有關監督管理工作。

　　第四條 市人民政府設置的惠州西湖風景名勝區管理機構負責惠州西湖風景名勝區的保護、利用和統一管理工作，履行下列職責：

　　（一）宣傳貫徹有關法律、法規和政策；

　　（二）參與編制和實施風景名勝區規劃；

　　（三）保護風景名勝資源及其生態環境；

　　（四）組織合理開發利用風景名勝資源；

　　（五）維護和管理風景名勝區基礎設施和公共服務設施，改善游覽服務條件；

　　（六）制定風景名勝區的游覽、觀光等公共守則，負責風景名勝區內游覽秩序、環境衛生、商業和服務業的管理；

　　（七）負責風景名勝區森林防火宣傳、火災隱患排查；

　　（八）負責風景名勝區檔案資料的收集、保存、查詢和利用；

　　（九）法律、法規規定和市人民政府依法賦予的其他職責。

　　第五條 市人民政府建立惠州西湖風景名勝區保護管理工作協調機制，協調解決風景名勝區綜合整治、執法協作、預警應急、信息共享等重大問題。

　　第六條 惠州西湖風景名勝區內湖泊實行湖長制管理，由市人民政府和惠城區人民政府確定的湖長組織領導水資源保護、水污染防治、水環境治理等工作。

　　第七條 鼓勵自然人、法人或者其他組織依法通過設立社會基金、捐贈、認種認養等方式參與惠州西湖風景名勝區的保護。

　　鼓勵、支持志愿者參與惠州西湖風景名勝區保護、旅游宣傳和游覽引導等活動。

　　在惠州西湖風景名勝區保護工作中做出突出貢獻的組織和個人，由市人民政府或者相關部門給予表彰或者獎勵。

　　第八條 編制、修改惠州西湖風景名勝區總體規劃和詳細規劃，應當征求有關部門、科研機構、社會團體、基層組織和社會公眾的意見，組織專家進行論證；必要時，應當進行聽證。

　　惠州西湖風景名勝區總體規劃和詳細規劃應當依法報送審批。報送審批的材料應當包括社會各界的意見以及意見采納的情況和未予采納的理由。西湖風景名勝區總體規劃報送審批前，應當經市人民代表大會常務委員會審議，常務委員會組成人員的審議意見交由市人民政府研究處理。

　　惠州西湖風景名勝區總體規劃和詳細規劃經批準后，依法向社會公布，風景名勝區管理機構應當為公眾查閱提供便利。

　　第九條 惠州西湖風景名勝區總體規劃的編制應當堅持保護優先、開發服從保護的原則，突出風景名勝區湖城共生的景城關系，嚴格保護風景名勝區內自然水體、文物古跡、島嶼山體、野生動植物、古樹名木等風景名勝資源，充分發揮自然資源、人文資源的綜合效益，實現風景名勝資源的永續利用。

　　第十條 惠州西湖風景名勝區詳細規劃應當符合風景名勝區總體規劃，根據核心景區和其他景區的不同要求編制，確定基礎設施、旅游設施、文化設施等建設項目的選址、布局與規模，并明確建設用地范圍和規劃設計條件。

　　第十一條 惠州西湖風景名勝區建設項目的高度、布局、體量、造型、風格和色調等應當符合風景名勝區規劃和城市規劃、設計的要求，突出西湖景觀特色，并與風景名勝區景觀和環境相協調。

　　惠州西湖風景名勝區應當依照風景名勝區規劃要求控制建筑高度。除風景園林中的塔、閣等標志性建筑物外，風景名勝區內建筑物、構筑物的高度不得超過三層，檐口高度不得超過12米。

　　第十二條 惠州西湖風景名勝區管理機構應當沿劃定的風景名勝區范圍設立界碑、界樁或者其他明顯的邊界標志，明確具體界區。

　　任何單位和個人不得擅自移動和破壞惠州西湖風景名勝區的界碑、界樁和邊界標志。

　　第十三條 惠州西湖風景名勝區管理機構應當建立風景名勝資源保護名錄，將下列保護對象納入保護名錄，會同有關主管部門建立保護檔案，制定保護措施，并向社會公布：

　　（一）泗洲塔、王朝云墓、陳炯明墓、豐湖書院匾聯石刻、留丹亭、百花洲落霞古榭、拱北橋、飛鵝嶺東征遺址、黃埔軍校東征陣亡烈士紀念碑、東江人民革命烈士紀念碑、豐山抗日軍事機要庋藏室、元妙觀等文物古跡；

　　（二）故鄉園、三江園等紀念性景園；

　　（三）菩提樹、細葉榕、牛蹄豆、樸樹、秋楓、木棉等古樹名木；

　　（四）白鷺、灰鷺等野生動物；

　　（五）市人民政府確定的其他保護對象。

　　第十四條 禁止在惠州西湖風景名勝區內從事下列活動：

　　（一）開山、采石、開礦、開荒、修墳立碑等破壞景觀、植被和地形地貌的活動；

　　（二）修建儲存爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蝕性物品的設施；

　　（三）砍伐古樹名木；

　　（四）在禁火區內吸煙、生火、燃放孔明燈；

　　（五）放生、游泳、垂釣、非法捕撈水生動植物；

　　（六）在景物或者設施上刻劃、涂污；

　　（七）亂扔垃圾，攀折樹、竹、花、草；

　　（八）法律、法規禁止的其他行為。

　　第十五條 禁止違反惠州西湖風景名勝區規劃，在風景名勝區內設立各類開發區和在核心景區內建設賓館、招待所、培訓中心、療養院以及與風景名勝資源保護無關的其他建筑物；已經建設的，應當按照風景名勝區規劃，逐步遷出。

　　第十六條 在惠州西湖風景名勝區內進行下列活動，應當經風景名勝區管理機構依法報有關主管部門批準：

　　（一）設置、張貼商業廣告；

　　（二）舉辦大型游樂等活動；

　　（三）填湖、造地等改變水資源、水環境自然狀態的活動；

　　（四）其他影響生態和景觀的活動。

　　第十七條 市人民政府應當建立惠州西湖風景名勝區水環境保護長效管理機制，采取截污、引清、清淤、生態修復、駁岸治理等措施改善風景名勝區水質，提高水生態系統的自凈能力。

　　惠州西湖風景名勝區管理機構應當建立惠州西湖風景名勝區水質監測預警制度，進行水質監測，評估水體富營養化狀況，并向社會公開相關信息。

　　第十八條 市人民政府應當統籌規劃和建設惠州西湖風景名勝區污水集中處理設施及配套管網，實行雨污分流。

　　禁止利用滲井、滲坑、裂隙，私設暗管或者采取其他逃避監管的方式向風景名勝區水體排放水污染物。

　　惠州西湖風景名勝區內不得新建排污口。未按照規定設置的排污口，由生態環境主管部門責令限期拆除。無責任主體的排污口，由風景名勝區管理機構予以封堵。

　　第十九條 惠州西湖風景名勝區內的環境噪聲管理，按照市人民政府劃定的聲環境功能區相關標準執行。禁止在風景名勝區內使用高音廣播喇叭。

　　在惠州西湖風景名勝區內組織娛樂、集會等活動，使用音響器材可能產生干擾周圍生活環境的過大音量的，必須遵守當地公安機關的規定。

　　第二十條 林業主管部門應當加強植樹造林和林分林相改造，優先種植本地鄉土樹種，維護生物多樣性和林分結構合理性，恢復和改善野生動植物棲息地、原生地，改善風景名勝區生態環境和景觀效果。

　　第二十一條 除緝毒犬、搜救犬、導盲犬、扶助犬等工作犬外，禁止攜帶犬只進入設有禁入標識的惠州西湖風景名勝區區域。禁入區域范圍由風景名勝區管理機構劃定，并向社會公布。

　　第二十二條 惠州西湖風景名勝區管理機構應當根據規劃和景區功能特點，挖掘西湖文化內涵，發揮旅游資源優勢，開展科普宣傳和健康有益的游覽觀光、文化娛樂活動，開發特色旅游產品。

　　第二十三條 惠州西湖風景名勝區管理機構應當利用數字化信息手段，加強智慧信息平臺建設，建立健全智能監控、執法信息實時共享、電子地圖、語音導游、智慧停車、旅游投訴和旅游救援等方面信息化服務體系，提升管理和服務的信息化水平。

　　第二十四條 惠州西湖風景名勝區管理機構應當建立健全安全保障制度，定期檢查和維護風景名勝區內的安全設施，根據主管部門核定的最大承載量，制定和實施游客流量控制方案，必要時提請市人民政府采取疏導、分流等措施，并向社會公告。禁止超過允許容量接納游客和在沒有安全保障的區域開展游覽活動。

　　惠州西湖風景名勝區管理機構應當制定突發事件應急預案，為交通工具和有關場所配備報警裝置和必要的應急救援設備、設施，注明其使用方法，并顯著標明安全撤離的通道、路線，保證安全通道、出口的暢通。

　　第二十五條 惠州西湖風景名勝區管理機構應當在風景名勝區內設置徒步、騎行安全路線、警示標識和其他相應設施，并引導游客按照路線行走、騎行，增強安全意識，遵守風景名勝區相關規定。

　　第二十六條 違反本條例的規定，惠州西湖風景名勝區管理機構有下列行為之一的，由市人民政府責令改正；情節嚴重的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分：

　　（一）未按照規定為公眾查閱風景名勝區規劃提供便利的；

　　（二）未按照規定建立風景名勝資源保護名錄的；

　　（三）未按照要求設置界碑、界樁或者邊界標志的；

　　（四）未進行水質監測，并向社會公開相關信息的；

　　（五）未定期檢查和維護風景名勝區內的安全設施的；

　　（六）未制定突發事件應急預案的；

　　（七）未依法履行職責的其他行為。

　　第二十七條 違反本條例第十二條規定，擅自移動或者破壞惠州西湖風景名勝區的界碑、界樁或者邊界標志的，由城市管理綜合執法部門責令改正、賠償損失，可以處一千元以上五千元以下罰款。

　　第二十八條 違反本條例第十四條第四項規定，在禁火區內吸煙、生火、燃放孔明燈，未引起森林火災的，由林業主管部門責令停止違法行為，給予警告，對個人處兩百元以上兩千元以下罰款，對單位處一萬元以上三萬元以下罰款；引起森林火災的，對個人處兩千元以上三千元以下罰款，對單位處三萬元以上五萬元以下罰款；造成損失的，依法承擔民事賠償責任。引起其他火災的，由有關主管部門依法處理。

　　第二十九條 違反本條例第十四條第五項規定，在惠州西湖風景名勝區內放生的，由農業農村主管部門或者林業主管部門責令停止違法行為，處五十元以上兩百元以下罰款；造成嚴重后果的，由農業農村主管部門或者林業主管部門責令采取補救措施，并處一千元以上三千元以下罰款；造成損失的，依法承擔民事賠償責任。

　　第三十條 違反本條例第十四條第五項規定，在惠州西湖風景名勝區內游泳的，由城市管理綜合執法部門責令停止違法行為，處五十元以上兩百元以下罰款。

　　違反本條例第十四條第五項規定，在惠州西湖風景名勝區內垂釣、非法捕撈水生動植物的，由城市管理綜合執法部門責令停止違法行為，處兩百元以上一千元以下罰款。

　　第三十一條 違反本條例第十九條規定，在惠州西湖風景名勝區內使用高音廣播喇叭的，或者組織娛樂、集會等活動使用音響器材，產生干擾周圍生活環境的過大音量的，由公安機關給予警告，可以并處兩百元以上一千元以下罰款。

　　第三十二條 違反本條例第二十一條規定，在惠州西湖風景名勝區內攜帶犬只進入禁入區域的，由風景名勝區管理機構予以勸阻；拒不改正的，由城市管理綜合執法部門處五十元以上兩百元以下罰款。

　　第三十三條 違反本條例規定的其他行為，由有關主管部門依法處理。

　　第三十四條 林業、城市管理綜合執法、水利、農業農村、公安等主管部門可以在法定權限內委托惠州西湖風景名勝區管理機構實施本條例規定的行政處罰。

　　第三十五條 本條例自2020年3月1日起施行。

為西湖風景名勝區立法 彰顯我市守護綠水青山決心

《條例》從列入年度立法計劃到獲批施行歷時3年，經30多輪修改

　　我市立法工作又一成果落地。備受關注的《惠州西湖風景名勝區保護條例》（以下簡稱“《條例》”）經省十三屆人大常委會第十四次會議于9月25日審查批準，今日市人大常委會正式發布公告，并明確自2020年3月1日起施行。這是我市制定的第五部地方性法規，是西湖風景名勝區保護的歷史性時刻。

　　2015年3月，修改后的《立法法》賦予設區的市地方立法權。同年5月28日，惠州市成為全省首批開始行使地方立法權的市之一。4年多的時間里，我市立法工作成績斐然，除1部程序性法規外，4部實體性法規先后頒布施行，為保護一條江（西枝江）、一座城（歷史文化名城）、一座山（羅浮山）、一個湖（西湖風景名勝區）立法。

　　《條例》從列入年度立法計劃到獲批施行歷時3年，經歷了三次常委會審議、數十次調研、三十幾輪修改。為保護一個湖立一部法的初衷是什么？《條例》制定過程中經歷過怎樣的博弈？《條例》的哪些內容與你我的生活息息相關？日前，記者采訪了相關人士，揭開《條例》制定過程的神秘面紗。

　　■新與舊的較量

　　反復錘煉精益求精，以高度負責態度制定《條例》

　　惠州西湖風景名勝區是國家級風景名勝區、5A級景區。在保護惠州西湖方面，惠州做了大量工作，成效顯著，惠州西湖已成為享譽海內外的惠州名片。

　　“為一個湖，立一部法，彰顯惠州守護綠水青山的決心。”市人大法制委員會主任委員巫民慧說，上世紀，惠州西湖沿岸粗放型的發展帶來生態困境。近年來，可持續發展理念的覺醒讓惠州西湖重現一池清水。新與舊的較量，引發對西湖保護的思考，也是《條例》誕生的意義，無論是現在還是未來，惠州城市發展要堅守綠色之路，立法保護惠州西湖就是守護綠色發展的初心。

　　隨著近年來經濟社會的發展和城市建設步伐的加快，惠州西湖風景名勝區的管理和保護工作難度不斷加大，比如截污措施不夠到位，風景名勝區內及周邊長期存在損害景觀質量的行為和活動，保護管理工作協調機制不夠健全，風景名勝區執法陷入困境等，亟需通過地方立法來解決，加大保護力度、提升保護實效。

　　同時，經濟社會發展也伴生了不少問題，如客流增加帶來管理壓力加大，機制不健全以致管理缺位，配套建設滯后造成各種保障不力等，在一定程度上影響了惠州西湖景區日常管護和品質提升。為了補齊制度建設的短板，建立長效機制，引導惠州西湖風景名勝區保護工作走上制度化、規范化軌道，惠州市獲得地方立法權后，盡快制定出臺《條例》是十分必要的。

　　“反復錘煉、精益求精，以高度負責的態度完成立法任務。”巫民慧說，《條例(草案)》修改組考察、借鑒了玉溪撫仙湖、昆明滇池、大理洱海、杭州西湖等地水環境保護立法經驗，召開座談會20余次，參考部門和專家的意見建議并逐條研討，先后對《條例(草案)》進行了30余次修改。最終呈現在社會公眾面前的《條例》，共三十五條，重點對西湖保護范圍，職責分工，規劃編制報批和公布，保護名錄，禁止性和限制性行為，水環境治理和水質監測、犬只管理、人文資源利用和旅游資源開發等作了具體規定。

　　■破與立的博弈

　　通過立法理順西湖保護管理體制機制

　　細心的讀者會發現，與傳統的印象不同，《條例》明確惠州西湖風景名勝區由西湖景區和紅花湖景區組成。這又是出于什么考慮呢？

　　“立法的目的是要理順惠州西湖風景名勝區保護管理體制機制。”巫民慧說，惠州素有“半城山色半城湖”美譽，傳統印象中的“半城湖”指的是西湖景區所包括的平湖、豐湖、南湖、菱湖、鱷湖五個景區，但是同在市區一隅的紅花湖和高榜山景區與西湖相守相望、相融相成，已構成不可分割的景區整體。不能囿于傳統看法，不能割裂西湖整體性，保護西湖就要保護紅花湖和高榜山，這成為《條例(草案)》修改組的共識。于是，《條例》的第二條規定：惠州西湖風景名勝區由西湖景區和紅花湖景區組成。此次立法，首先破除傳統觀念束縛，注重保護西湖景區整體性與系統性，把保護歷史景觀與保護現實景觀、保護自然特色與保護人文特色統一起來。

　　不破不立，先破后立。制定《條例》，恰與黨和國家機構改革不期而遇。隨著機構改革持續深化，相關管理單位和職能調整分化，甚至導致立法工作一度“卡殼”。

　　市人大常委會黨組提出，要實現立法和改革決策相銜接，要通過惠州西湖風景名勝區立法反映和體現惠州改革精神。市人大常委會積極爭取市委支持，與市直有關部門反復溝通協調，最終明確林業主管部門負責風景名勝區的監督管理工作，相關部門依據各自職責對景區內違法行為分別進行執法，也可以委托惠州西湖風景名勝區管理機構進行執法。

　　記者了解到，借鑒撫仙湖、滇池、洱海等湖泊治理的成功經驗，惠州西湖風景名勝區將實行湖長制管理，由市政府和惠城區政府確定的湖長組織領導水資源保護、水污染防治、水環境治理等工作。

　　業內人士指出，生態環境保護作為一個系統工程，以往在實際操作過程中容易遇到“九龍治水”難題，導致權責不清。此次立法，則可很好地規避這一難題。這就是“立”的重要一部分，將部門權責劃分明晰，將管理和保護工作納入法治軌道。

　　■義與利的統一

　　每個市民都是西湖的享有者與保護者

　　每個市民都是惠州西湖的享有者，也是惠州西湖的保護者。但是享有西湖的權利與保護西湖的義務，多數人的利益與少數人的選擇，總是存在分歧與博弈。巫民慧說，惠州西湖風景名勝區立法就是要尋求有效保護與合理利用的最大公約數，市人大常委會也在表達、平衡、調整社會利益中廣泛凝聚惠州西湖立法的共識。

　　巫民慧舉例說，“紅花湖是否應該禁止游泳”從立法之初就成為爭論的焦點，贊成者認為風景名勝區內禁止游泳是保護水質的重要措施，尤其是紅花湖坡陡水深，溺亡事件年年都有，觸目驚心。反對者認為沒有相關的數據證明游泳污染水質，游泳作為健康運動，溺亡只是沒有做好安全措施，不應因噎廢食。

　　為了廣泛聽取民意，市人大常委會委托第三方國家統計局惠州調查隊開展專題調查。調查發現有85.96%的受訪者認為需要禁止游泳，認為在風景名勝區內游泳既不文明，也不安全；有5.61%的受訪者認為不需要禁止游泳。此外，“是否禁止攜帶寵物進入西湖景區”也是涉及市民游覽體驗的一個熱點話題。調查發現有64.56%的受訪者認為需要禁止攜帶寵物進入惠州西湖風景名勝區；有31.93%的受訪者認為不需要禁止攜帶寵物。

　　基于此，《條例》從保護風景名勝資源、景區文明管理等方面考慮，對風景名勝區內放生、游泳、垂釣、噪聲污染、攜犬進入禁入區域等問題作出禁止性規定，并規定這些違法行為所應承擔的法律責任。

　　巫民慧表示，立法的過程也是一個普法的過程，通過公民有序參與惠州西湖立法，讓每個市民成為惠州西湖的享有者與保護者。

　　記者黃曉娜 通訊員張藝子