甲市綜合行政執(zhí)法部門在巡查中發(fā)現(xiàn)，乙公司在清運建筑渣土?xí)r，為貪圖利潤，未將建筑渣土運往指定的消納場進(jìn)行消納，將其隨意傾倒在市區(qū)某空地上，傾倒量約200立方米。

　　依據(jù)《浙江省固體廢物污染環(huán)境防治條例》第六十一條“擅自傾倒、拋撒或者堆放建筑垃圾的，由環(huán)境衛(wèi)生主管部門責(zé)令改正，沒收違法所得，對單位處十萬元以上一百萬元以下罰款”的規(guī)定，該局依法責(zé)令乙公司在收到行政處罰決定書之日起十日內(nèi)清運隨意傾倒的建筑垃圾，并予以罰款。乙公司在收到行政處罰決定書后，主動繳納了罰款，但拒不履行建筑垃圾清運義務(wù)。

　　《中華人民共和國行政處罰法》第二十八條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)實施行政處罰時，應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為。但若乙公司拒不履行責(zé)令改正義務(wù)，執(zhí)法部門該如何依法針對“責(zé)令改正”內(nèi)容進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行？

　　“法律的生命力在于實施，法律的權(quán)威也在于實施?！钡捎谖覈形粗贫ńy(tǒng)一的行政法典，受我國多級立法體制并存和部門立法模式的影響，行政法律法規(guī)分散，行政強(qiáng)制執(zhí)行特別是“責(zé)令改正”強(qiáng)制執(zhí)行的實施，存在法律真空。

　　我國法律規(guī)范涉及需要強(qiáng)制執(zhí)行的行為性質(zhì)，以侵益類行政行為為主，平等類行政行為為輔。在具體類型上，又可以分為兩大類四小類。兩大類是財產(chǎn)類、行為類，四小類是罰款類、沒收類、責(zé)令類、強(qiáng)制類。其中責(zé)令類又分為責(zé)令財物類和責(zé)令行為類，以后者居多，如責(zé)令主動新作為類，常見的有責(zé)令限期拆除、責(zé)令交出土地、責(zé)令房屋搬遷、責(zé)令恢復(fù)原狀、責(zé)令改正等；又如責(zé)令停止原作為類，常見的有責(zé)令停止違法建設(shè)、責(zé)令停建關(guān)閉、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)整頓等。本文所研究的“責(zé)令改正強(qiáng)制執(zhí)行”特指責(zé)令行為類（包括責(zé)令主動新作為和責(zé)令停止原作為）的強(qiáng)制執(zhí)行。

　　《行政強(qiáng)制法》第十三條規(guī)定，“行政強(qiáng)制執(zhí)行由法律設(shè)定。法律沒有規(guī)定行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的，作出行政決定的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行”。由此可見，我國行政強(qiáng)制執(zhí)行實行“雙軌制”，強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)由行政機(jī)關(guān)和人民法院共同實施。由行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的，須以法律明確授權(quán)為前提，否則推定強(qiáng)制執(zhí)行由法院執(zhí)行。即：行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)具有列舉性，法院的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)具有兜底性。兩個強(qiáng)制執(zhí)行主體是非此即彼的關(guān)系，強(qiáng)制執(zhí)行或由行政機(jī)關(guān)實施，或由人民法院實施，二個執(zhí)行主體不能任意選擇。如果法律授權(quán)了行政機(jī)關(guān)有權(quán)強(qiáng)制執(zhí)行，則必須由行政機(jī)關(guān)自行執(zhí)行，不得申請人民法院執(zhí)行。

　　此外，《行政強(qiáng)制法》還設(shè)定了代履行制度，指行政相對人不履行行政法上的可代替義務(wù)時，由行政機(jī)關(guān)或者委托第三人代為履行，并由義務(wù)人支付相應(yīng)費用的行政執(zhí)行法律制度?！缎姓?qiáng)制法》第五十條和第五十一條對代履行制度的基本構(gòu)成要件、程序規(guī)范做了基本規(guī)定，同時第五十二條作為特別規(guī)范，規(guī)定了即時代履行。

　　（一）由行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的路徑

　　根據(jù)規(guī)定，具有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)可自行強(qiáng)制執(zhí)行。那么，綜合行政執(zhí)法部門是否具有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)？

　　依據(jù)《行政強(qiáng)制法》規(guī)定，行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)需由法律設(shè)定，即：除法律外，即便行政法規(guī)、規(guī)章、地方性法規(guī)等為某個行政機(jī)關(guān)設(shè)定了強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，亦歸于無效。

　　例如，稅務(wù)機(jī)關(guān)可依據(jù)《稅收征收管理法》第三十七條、四十條之規(guī)定，通知銀行或其他金融機(jī)構(gòu)從存款中扣繳稅款，或拍賣、變賣扣押物品抵繳稅款，具有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)；公安機(jī)關(guān)可依據(jù)《道路交通安全法》第一百零六條之規(guī)定，對妨害交通的道路兩側(cè)及隔離帶上種植的樹木或者設(shè)置的廣告牌等，強(qiáng)制排除妨礙，所需費用由行為人負(fù)擔(dān)，具有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。

　　本案中，在建筑垃圾管理領(lǐng)域，屬于法律層級的上位法《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》未規(guī)定“清運”強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，“無法律則無強(qiáng)制”，故綜合行政執(zhí)法部門無權(quán)自行對“清運建筑垃圾”的責(zé)令改正內(nèi)容進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行。

　　（二）申請法院強(qiáng)制執(zhí)行的路徑

　　針對無強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)，《行政強(qiáng)制法》第十三條規(guī)定，“法律沒有規(guī)定行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的，作出行政決定的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行?！钡P(guān)于“責(zé)令改正”能否申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，人民法院該如何執(zhí)行，因無明確法律規(guī)定，導(dǎo)致各地法院做法不一。

　　做法一：不予受理

　　浙江省溫嶺市綜合行政執(zhí)法局曾就當(dāng)事人逾期未履行“自行清運建筑垃圾”改正義務(wù)向溫嶺市人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行，當(dāng)?shù)胤ㄔ阂罁?jù)浙江省高級人民法院編寫的《浙江法院實物技能手冊之十二“關(guān)于非訴行政執(zhí)行案件立案審查與執(zhí)行工作指南”》的指導(dǎo)性意見，即“對具體行政行為不具有強(qiáng)制執(zhí)行內(nèi)容，或者雖有執(zhí)行內(nèi)容但客觀上法院無法執(zhí)行的等，應(yīng)裁定不予受理，已經(jīng)受理的，書面退回或裁定駁回其強(qiáng)制執(zhí)行申請。”認(rèn)為“責(zé)令清運建筑垃圾”不具有強(qiáng)制執(zhí)行內(nèi)容，不予受理。

　　做法二：受理并裁定屬地街道強(qiáng)制執(zhí)行

　　通過“中國裁判文書網(wǎng)”檢索發(fā)現(xiàn)，杭州市余杭區(qū)綜合行政執(zhí)法局曾向杭州市余杭區(qū)人民法院申請，要求對被執(zhí)行人葉某某強(qiáng)制執(zhí)行“責(zé)令改正違法行為（清理受納的建筑垃圾638.365立方米）”，該法院受理后作出（2021）浙0110行審3號行政裁定書，裁定準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行杭州市余杭區(qū)綜合行政執(zhí)法局作出的余綜執(zhí)罰字[2020]第1007012006200012號《行政處罰決定書》中：“責(zé)令15日內(nèi)改正違法行為”的內(nèi)容，由杭州市余杭區(qū)人民政府余杭街道辦事處負(fù)責(zé)實施，于收到裁定之日起六十日內(nèi)組織實施完畢。

　　做法三：受理并裁定綜合執(zhí)法部門強(qiáng)制執(zhí)行

　　通過“中國裁判文書網(wǎng)”檢索發(fā)現(xiàn)，安吉縣綜合行政執(zhí)法局曾向浙江省湖州南太湖新區(qū)人民法院申請，要求被執(zhí)行人杭州某物流有限公司清理其堆放在安吉縣昌碩街道高塢嶺村小嶺腳的總體積為225立方米的建筑垃圾（小粉土），該法院受理后作出（2020）浙0591行審71號行政裁定書，裁定準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行安吉縣綜合行政執(zhí)法局作出的安執(zhí)罰決字[2020]第0098號行政處罰決定書確定的責(zé)令杭州某物流有限公司將建筑垃圾清理完畢的內(nèi)容，由安吉縣綜合行政執(zhí)法局組織實施。

　　以上案例折射出責(zé)令改正強(qiáng)制執(zhí)行的法律空白造成的實踐混亂。按照《行政強(qiáng)制法》的設(shè)定，行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行與申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行本該“涇渭分明”“楚河界限”，且行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)本該由法律設(shè)定，但實踐中人民法院或直接不予受理或以裁定的形式賦予行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行。

　　究其根本在于，行政相關(guān)法律法規(guī)數(shù)量繁多，涉及領(lǐng)域眾多，部分部門法在設(shè)定強(qiáng)制執(zhí)行方面存在漏洞，諸如“責(zé)令清理建筑垃圾”“責(zé)令恢復(fù)道路原狀”等本應(yīng)由行政機(jī)關(guān)行使更為合理的行政強(qiáng)制權(quán)因無法律依據(jù)而轉(zhuǎn)向人民法院，造成司法資源的浪費。

　　不同于金錢給付類強(qiáng)制執(zhí)行，法院在處理此類具有個案特殊性的責(zé)令改正內(nèi)容強(qiáng)制執(zhí)行時，會面臨和自身職能不匹配的境地，對相關(guān)案件及當(dāng)事人情況的了解程度不如行政機(jī)關(guān)，執(zhí)行措施和手段不足，往往最后再次流轉(zhuǎn)回行政機(jī)關(guān)執(zhí)行。

　　（三）代履行的路徑

　　《行政強(qiáng)制法》第五十條對代履行規(guī)定了嚴(yán)格限制條件，只有在①當(dāng)事人逾期不履行應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)，且②經(jīng)行政機(jī)關(guān)催告仍不履行，及③后果將嚴(yán)重違反公共利益（已經(jīng)或者將危害交通安全、造成環(huán)境污染或者破壞自然資源）時，行政機(jī)關(guān)方可以代履行，或者委托沒有利害關(guān)系的第三人代履行。

　　實踐中代履行的實施存在以下問題：

　　1.實施主體問題。有觀點認(rèn)為，代履行本質(zhì)上屬于行政強(qiáng)制執(zhí)行的一種，那么適用和實施的代履行主體應(yīng)當(dāng)是自身具有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)，即代履行授權(quán)的對象范圍僅限于本身就具有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)，否則實施強(qiáng)制執(zhí)行即是超越職權(quán)。回到本案案例中，依據(jù)此觀點，則綜合行政執(zhí)法部門無權(quán)對“清運建筑垃圾”的責(zé)令改正內(nèi)容進(jìn)行代履行。

　　另一觀點認(rèn)為，代履行不是代執(zhí)行。代執(zhí)行含有代替行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行之意，而《行政強(qiáng)制法》明確規(guī)定行政強(qiáng)制執(zhí)行由具有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)實施，未授權(quán)行政機(jī)關(guān)可以委托其他組織或個人實施，代執(zhí)行不符合《行政強(qiáng)制法》禁止委托的立法精神。

　　代履行只是由行政機(jī)關(guān)或者行政機(jī)關(guān)委托的第三人代替當(dāng)事人履行本應(yīng)由當(dāng)事人履行的義務(wù)，而不是具有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)將行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)委托給第三人實施。故代履行的實施主體包括廣泛意義上所有的行政機(jī)關(guān)，只要該行政機(jī)關(guān)在其監(jiān)管領(lǐng)域內(nèi)具有排除妨礙、恢復(fù)原狀的職權(quán)并作出了相應(yīng)決定，那么該決定的作出機(jī)關(guān)就具有代履行職權(quán)。實踐中，大部分法院采納該觀點。

　　2.適用條件問題。如何判定當(dāng)事人的行為后果已經(jīng)或者將危害交通安全、造成環(huán)境污染或者破壞自然資源，目前沒有明確的法律法規(guī)或規(guī)范性文件可依，實踐中導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)或過寬或過窄適用代履行，引發(fā)行政亂作為或不作為，亟需相關(guān)行政法律法規(guī)進(jìn)一步細(xì)化。

　　本案案例中，乙公司隨意傾倒的建筑垃圾地點位于市區(qū)空地，周邊無居民，可否認(rèn)定對環(huán)境已造成近在眼前的危害，達(dá)到代履行的實施條件？筆者認(rèn)為，《強(qiáng)制法》第五十條立法的背后是對“綠水青山就是金山銀山”理念的體現(xiàn)，對傾倒的建筑垃圾要綜合考量其傾倒方量、傾倒周邊環(huán)境進(jìn)行綜合判斷，若任當(dāng)事人繼續(xù)不履行，會對環(huán)境造成危害或不良影響會繼續(xù)擴(kuò)大不可估量的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)為已達(dá)到了適用代履行的條件。

　　3.后續(xù)追償問題。行政強(qiáng)制代履行的費用是通過行政訴訟途徑追償，還是民事訴訟途徑追償？有觀點認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在代履行時墊付了治理費用，該筆資金屬于國有財產(chǎn)，行政機(jī)關(guān)負(fù)有追償職責(zé)，為避免國有資產(chǎn)損失。在行政機(jī)關(guān)窮盡方式追償無果后，可以通過民事訴訟途徑尋求支持。

　　另一種觀點認(rèn)為，行政強(qiáng)制代履行的行為屬于行政法律調(diào)整的范圍，不受民事法律關(guān)系的調(diào)整，對于行政強(qiáng)制代履行費用的追償案件不能納入民事訴訟的受案范圍之內(nèi)，行政機(jī)關(guān)可以把代履行的費用繳付轉(zhuǎn)變?yōu)榻疱X給付義務(wù)的非訴執(zhí)行。

　　完善行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)配置是體現(xiàn)“法律的生命力在于執(zhí)行”的關(guān)鍵一步，既關(guān)系到行政強(qiáng)制執(zhí)行的效率，亦對行政相對人的合法權(quán)益保護(hù)具有重大意義。通過以上分析，現(xiàn)行的行政強(qiáng)制執(zhí)行雙軌制暴露出來的問題亟需系統(tǒng)化解決。

　　（一）重塑責(zé)令改正強(qiáng)制執(zhí)行模式

　　我國學(xué)界對于下一步行政強(qiáng)制執(zhí)行的改革方案提供了四種解決路徑：即單一行政機(jī)關(guān)模式（行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)完全回歸行政機(jī)關(guān)）、單一司法機(jī)關(guān)模式（行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)全部納入司法機(jī)關(guān)）、司法主導(dǎo)的復(fù)合模式（以申請法院強(qiáng)制執(zhí)行為主，行政機(jī)關(guān)自力執(zhí)行為輔）以及行政主導(dǎo)的復(fù)合模式（以行政機(jī)關(guān)自力執(zhí)行為主，申請法院強(qiáng)制執(zhí)行為輔）。

　　筆者認(rèn)為，責(zé)令改正的強(qiáng)制執(zhí)行應(yīng)采用單一行政機(jī)關(guān)模式。原因在于，從以上司法案例中，窺一斑而知全豹，當(dāng)下司法主導(dǎo)的復(fù)合模式導(dǎo)致法律規(guī)范與現(xiàn)實執(zhí)法相脫節(jié)的現(xiàn)象：

　　一是責(zé)令改正類強(qiáng)制執(zhí)行的內(nèi)容復(fù)雜多樣，法院沒有相應(yīng)的執(zhí)行能力，即使申請法院強(qiáng)制執(zhí)行，最后亦再次回轉(zhuǎn)至行政機(jī)關(guān)執(zhí)行，導(dǎo)致法律規(guī)范未賦予大多數(shù)行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，但在現(xiàn)實中行政機(jī)關(guān)又是最多涉及行政強(qiáng)制執(zhí)行的主體。

　　二是司法主導(dǎo)的強(qiáng)制執(zhí)行模式未能達(dá)到監(jiān)督目的，《行政強(qiáng)制法》以及各個單行法未賦予大多數(shù)行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)是出于對行政權(quán)恣意、濫用、擴(kuò)張的擔(dān)心。但從實踐來看，司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督功能并未有效發(fā)揮，特別是涉及土地征收、房屋拆遷等疑難、復(fù)雜、重大的非訴行政案件，部分法院直接不予受理，導(dǎo)致行政決定未實際執(zhí)行到位，成了一紙空文。

　　其實，從行政強(qiáng)制執(zhí)行本質(zhì)屬性來看，是為執(zhí)行行政決定所派生的活動，這種行政性執(zhí)行權(quán)的行使過程，“從其對象、內(nèi)容以及手段上看，系與不對等地位之相對人在行政管理之具體事務(wù)上打交道，系以物理的機(jī)械的手段確保行政義務(wù)之實現(xiàn)，其實施過程體現(xiàn)了更多的物理強(qiáng)制力量，具有極強(qiáng)的行政屬性”，可以說執(zhí)行與行政的涵義是相通的。將責(zé)令改正的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)回歸行政機(jī)關(guān)行使，再進(jìn)行理念形塑和體制重塑，更符合其本質(zhì)屬性及實踐需要。

　　（二）完善《行政強(qiáng)制法》及行政單行法律

　　習(xí)近平總書記曾指出，“形勢在發(fā)展，時代在前進(jìn)，法律體系必須隨著時代和實踐發(fā)展而不斷發(fā)展?！贬槍嵺`執(zhí)行中暴露出的法律法規(guī)不完善、具體規(guī)定不明晰、操作性不強(qiáng)、強(qiáng)制力難以彰顯等問題，應(yīng)不斷改進(jìn)和完善行政強(qiáng)制執(zhí)行的法律法規(guī)，才能將行政執(zhí)行的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。主要包括：

　　1.進(jìn)一步明確主體?；凇按缶C合一體化”行政執(zhí)法改革新形勢，參照修訂后的《行政處罰法》中“國務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)”的規(guī)定，修訂《行政強(qiáng)制法》并明確綜合行政執(zhí)法部門行使的劃轉(zhuǎn)職權(quán)包括行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。同時，基于上述分析，將責(zé)令改正類的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)賦予行政機(jī)關(guān)行使。

　　2.建立執(zhí)行時效。目前法律尚未規(guī)定行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的時效，不僅無法督促行政機(jī)關(guān)及時執(zhí)行，也會導(dǎo)致行政相對人的利益處于不確定。建議參照法院執(zhí)行時效的規(guī)定，設(shè)定行政機(jī)關(guān)3個月的強(qiáng)制執(zhí)行期限。

　　3.增設(shè)懲戒機(jī)制。相較于金錢給付類強(qiáng)制執(zhí)行設(shè)定了加處罰款或滯納金的規(guī)定，行為類的強(qiáng)制執(zhí)行無相關(guān)規(guī)定。但實踐中，行為類的逾期不履行造成的社會危害和后果可能更為嚴(yán)重，建議從法律上對于行為類逾期未履行的情形建立相關(guān)懲戒制度，例如對多次不及時執(zhí)行行政決定的當(dāng)事人建立失信名單，進(jìn)行加處罰款、限制其辦理行政許可事項等。

　　（三）探索執(zhí)法隊伍內(nèi)設(shè)行政強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)構(gòu)

　　隨著“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革的推進(jìn)，浙江市縣的執(zhí)法隊伍基本形成“1+8”格局，即1支綜合執(zhí)法隊伍，加上市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境、交通運輸、文化市場、農(nóng)業(yè)、應(yīng)急管理、衛(wèi)生健康、自然資源8支專業(yè)執(zhí)法隊伍。探索在執(zhí)法隊伍內(nèi)部設(shè)立專門的負(fù)責(zé)強(qiáng)制執(zhí)行的機(jī)構(gòu)，同時按照調(diào)查人員、審核人員、執(zhí)行人員的內(nèi)部職能分離的原則實施行政強(qiáng)制執(zhí)行，一方面有利于推動執(zhí)行工作更加法制化、專業(yè)化，落實“楓橋經(jīng)驗”，避免暴力執(zhí)行、過度執(zhí)行，注重疏導(dǎo)化解、柔性執(zhí)行；另一面亦可實現(xiàn)權(quán)力的相互監(jiān)督制約。

　　（四）加強(qiáng)社會公眾監(jiān)督

　　為防止強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)擴(kuò)大，致使侵害行政權(quán)對相對人的權(quán)益，加強(qiáng)對行政強(qiáng)制執(zhí)行的社會監(jiān)督。可參照“行政處罰結(jié)果公開”模式，推動建立行政強(qiáng)制執(zhí)行信息公開網(wǎng)站，對行政強(qiáng)制執(zhí)行案件公開案件的受理時間、執(zhí)行時間、執(zhí)行結(jié)果等，通過社會公眾力量，督促當(dāng)事人自行履行，監(jiān)督執(zhí)行人員依法及時執(zhí)行。