《惠州市生態(tài)環(huán)境局生態(tài)環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)裁量規(guī)定》政策解讀

　　為推進依法行政，規(guī)范我市生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法行為，確保我市生態(tài)環(huán)境主管部門公平、公正、合法、合理地行使行政處罰自由裁量權(quán)，實現(xiàn)裁量標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，我市結(jié)合生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法工作實際情況，制定了《惠州市生態(tài)環(huán)境局生態(tài)環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)裁量規(guī)定》（以下簡稱“裁量規(guī)定”）。為指導(dǎo)和幫助公眾和有關(guān)部門更好地理解和執(zhí)行《裁量規(guī)定》，現(xiàn)解讀如下：

　　一、《裁量規(guī)定》制定背景

　　行政處罰自由裁量基準(zhǔn)是規(guī)范行政處罰的重要舉措。中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實施綱要（2021—2025年）》明確要求“全面落實行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，細(xì)化量化本地區(qū)各行政執(zhí)法行為的裁量范圍、種類、幅度等并對外公布”。2021年修訂出臺的《行政處罰法》第三十四條規(guī)定：“行政機關(guān)可以依法制定行政處罰裁量基準(zhǔn)，規(guī)范行使行政處罰裁量權(quán)”。2021年，廣東省生態(tài)環(huán)境廳組織制定了《廣東省生態(tài)環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)規(guī)定》，該規(guī)定于2022年1月1日開始施行，對我省生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域內(nèi)的行政處罰自由裁量問題進行了系統(tǒng)性規(guī)定，但仍然存在尚需補充完善的地方：

　　一是對于新出臺的《中華人民共和國噪聲污染防治法》尚未規(guī)定有裁量標(biāo)準(zhǔn)；二是《廣東省生態(tài)環(huán)境不予行政處罰的輕微違法行為目錄》范圍過小，未將《中華人民共和國行政強制法》《中華人民共和國大氣污染防治法》《中華人民共和國土壤污染防治法》《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》《中華人民共和國水污染防治法》《建設(shè)項目環(huán)境影響報告書(表)編制監(jiān)督管理辦法》《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》的相關(guān)條文納入；三是從輕處罰的裁量標(biāo)準(zhǔn)有待完善，并且關(guān)于適用按日連續(xù)處罰的裁量標(biāo)準(zhǔn)，適用限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治或者責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉的裁量標(biāo)準(zhǔn)，以及適用查封、扣押及免予加處罰款的裁量標(biāo)準(zhǔn)有待補充；四是地方立法中的生態(tài)環(huán)境行政處罰自由裁量標(biāo)準(zhǔn)尚未落實，如對于《惠州市西枝江水系水質(zhì)保護條例》《惠州市揚塵污染防治條例》尚未規(guī)定有裁量標(biāo)準(zhǔn)。同時，道歉承諾從輕處罰作為自由裁量中重要的一部分，其相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)和程序也需要進行規(guī)范。

　　目前，深圳市、東莞市等地市已建立實施了本地環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)裁量標(biāo)準(zhǔn)，亦出臺實施了環(huán)境違法行為道歉承諾從輕處罰工作指引。因此，有必要依據(jù)有關(guān)法律文件的出臺和調(diào)整，并結(jié)合我市生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法實際情況，制定生態(tài)環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)裁量規(guī)定。

　　二、《裁量規(guī)定》的主要依據(jù)

　　《中華人民共和國大氣污染防治法》

　　《中華人民共和國土壤污染防治法》

　　《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》

　　《中華人民共和國噪聲污染防治法》

　　《中華人民共和國水污染防治法》

　　《中華人民共和國行政強制法》

　　《建設(shè)項目環(huán)境影響報告書(表)編制監(jiān)督管理辦法》

　　《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例》

　　《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》

　　《廣東省環(huán)境保護條例》

　　《廣東省大氣污染防治條例》

　　《惠州市揚塵污染防治條例》

　　《惠州市西枝江水系水質(zhì)保護條例》

　　《環(huán)境保護主管部門實施按日連續(xù)處罰辦法》

　　《環(huán)境保護主管部門實施限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治辦法》

　　《環(huán)境保護主管部門實施查封、扣押辦法》

　　《重點排污單位名錄管理規(guī)定（試行）》

　　《廣東省生態(tài)環(huán)境廳關(guān)于印發(fā)〈廣東省生態(tài)環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)規(guī)定〉的通知》

　　《惠州市環(huán)境保護局主要環(huán)境違法行為行政處罰自由裁量權(quán)裁量標(biāo)準(zhǔn)（2018年版）》

　　《深圳市環(huán)境行政處罰裁量權(quán)實施標(biāo)準(zhǔn)（2021年版）》

　　《上海市生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量基準(zhǔn)規(guī)定》

　　《中山市水務(wù)局行政處罰自由裁量量化標(biāo)準(zhǔn)》

　　《東莞市環(huán)境違法行為道歉承諾從輕處罰工作指引》

　　《定州市生態(tài)環(huán)境局關(guān)于對生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域輕微違法行為免于處罰規(guī)范》

　　三、《裁量規(guī)定》制定的作用

　　完善、統(tǒng)一生態(tài)環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)及其相關(guān)配套規(guī)定，細(xì)化生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域行政執(zhí)法的裁量條件、標(biāo)準(zhǔn)、幅度，推動全面貫徹落實《中華人民共和國行政處罰法》、生態(tài)環(huán)境部《關(guān)于進一步規(guī)范適用環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)的指導(dǎo)意見》（環(huán)執(zhí)法[2019]42號）要求，推進依法行政，優(yōu)化營商環(huán)境。對進一步提升我市生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法規(guī)范化水平，推進嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，保障生態(tài)環(huán)境主管部門合法、合理行使自由裁量權(quán)，保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益具有重要作用和意義。

　　四、《裁量規(guī)定》的主要內(nèi)容

　　《裁量規(guī)定》由5條正文+2個附件構(gòu)成。正文對起草目的和依據(jù)、內(nèi)容和適用范圍、本裁量規(guī)定下的具體裁量標(biāo)準(zhǔn)名稱、適用問題和解釋權(quán)、有效期和2018年標(biāo)準(zhǔn)的廢止等問題進行了概括性規(guī)定。附件主要包括《惠州市生態(tài)環(huán)境局生態(tài)環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)裁量標(biāo)準(zhǔn)》和《惠州市生態(tài)環(huán)境局生態(tài)環(huán)境違法行為公開道歉承諾從輕處罰工作指引》兩大部分。

　　（一）附件1為《惠州市生態(tài)環(huán)境局生態(tài)環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)裁量標(biāo)準(zhǔn)》。該附件共8章。

　　1.第一章為《輕微生態(tài)環(huán)境違法行為不予處罰目錄》。

　　2021年7月15日新修訂的《中華人民共和國行政處罰法》正式施行，其中第三十三條對不予行政處罰的情形進行了規(guī)定。除此之外，生態(tài)環(huán)境部《關(guān)于進一步規(guī)范適用環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)的指導(dǎo)意見》（環(huán)執(zhí)法〔2019〕42號）的“四、裁量規(guī)則和基準(zhǔn)的適用”下的“（十三）裁量的特殊情形”的第3點、《廣東省生態(tài)環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)規(guī)定》第十三條亦對環(huán)境違法行為不予處罰的情形進行了規(guī)定。

　　本章結(jié)合執(zhí)法中的實際情況，對《廣東省生態(tài)環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)規(guī)定》的附件2《廣東省生態(tài)環(huán)境不予行政處罰的輕微違法行為目錄》中20項不予處罰內(nèi)容進行了補充。本章所列9項不予處罰的事項主要涉及環(huán)評報告編制、未驗先投、裝卸物料揚塵控制、土壤污染調(diào)查、危廢管理計劃備案、水污染物自行監(jiān)測記錄等生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法實踐中較為常見的對生態(tài)環(huán)境和社會生活影響較小的環(huán)境違法行為，此類違法行為通常改正成本低但違法成本高，且當(dāng)事人主觀惡意小、改正意愿大，可以通過加強教育、及時復(fù)查整改情況、加強日常檢查等方式進行監(jiān)管和督促，有必要將其列入不予處罰的情形。

　　2.第二章為《從輕處罰的裁量標(biāo)準(zhǔn)》。

　　《廣東省生態(tài)環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)規(guī)定》第十一條列舉了四種應(yīng)當(dāng)從輕或減輕行政處罰的情形，根據(jù)實際情況，在廣東省生態(tài)環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)規(guī)定》第十一條的基礎(chǔ)上，本章增加了一項：“當(dāng)事人在行政處罰決定作出前與生態(tài)環(huán)境主管部門達成一致意見后簽署生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議”。2022年《生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》出臺后，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度在規(guī)范化、科學(xué)化、常態(tài)化的道路上進一步完善。將生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)那闆r作為對違法者從輕、減輕處罰的依據(jù)，有利于提升執(zhí)法辦案效果，提高與賠償義務(wù)人達成賠償協(xié)議并開展修復(fù)的效率，推動生態(tài)環(huán)境損害賠償制度落實，同時讓當(dāng)事人認(rèn)識到處罰不是目的，修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境才是真正落腳點，真正使行政處罰起到應(yīng)有的教育作用。

　　3.第三章為《〈中華人民共和國噪聲污染防治法〉裁量標(biāo)準(zhǔn)》，共6項。

　　《噪聲污染防治法》已于2022年6月5日起施行，但《廣東省生態(tài)環(huán)境違法行為行政處罰罰款金額裁量表》中第五章“噪聲污染防治類”的規(guī)定尚未與新修的《中華人民共和國噪聲污染防治法》對應(yīng)更新。本章依據(jù)新噪聲法中增加、修改的涉及生態(tài)環(huán)境主管部門行政處罰權(quán)的規(guī)定，針對幾類噪聲環(huán)境違法行為的行政處罰細(xì)化了自由裁量的標(biāo)準(zhǔn)：一是拒絕、阻撓監(jiān)督檢查，或者在接受監(jiān)督檢查時弄虛作假的行為；二是在噪聲敏感建筑集中區(qū)域新建排放噪聲的工業(yè)企業(yè)的行為；三是在噪聲敏感建筑物集中區(qū)域改建、擴建工業(yè)企業(yè)，未采取有效措施防止工業(yè)噪聲污染的行為；四是無排污許可證或者超過噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)排放工業(yè)噪聲的行為；五是實行排污許可管理的單位未按照規(guī)定對工業(yè)噪聲開展自行監(jiān)測，未保存原始監(jiān)測記錄，或者未向社會公開監(jiān)測結(jié)果的行為；六是噪聲重點排污單位未按照國家規(guī)定安裝、使用、維護噪聲自動監(jiān)測設(shè)備，或者未與生態(tài)環(huán)境主管部門的監(jiān)控設(shè)備聯(lián)網(wǎng)的行為。

　　4.第四章為《〈惠州市西枝江水系水質(zhì)保護條例〉裁量標(biāo)準(zhǔn)》，共8項。

　　本章參照《廣東省生態(tài)環(huán)境違法行為行政處罰罰款金額裁量表》的規(guī)定，針對《惠州市西枝江水系水質(zhì)保護條例》中尚未細(xì)化裁量標(biāo)準(zhǔn)的幾類環(huán)境違法行為確定了裁量要素，明確了不同違法行為和違法情節(jié)所對應(yīng)的罰款數(shù)額，增加相應(yīng)行政處罰的可操作性。

　　5.第五章為《〈惠州市揚塵污染防治條例〉裁量標(biāo)準(zhǔn)》，共2項。

　　本章是為了落實惠州市地方立法有關(guān)揚塵污染生態(tài)環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)行使的標(biāo)準(zhǔn)化問題而制定的，主要針對貯存砂土、水泥、石灰、石膏、煤炭等易產(chǎn)生揚塵的物料、裝卸物料以及物料堆場未按照要求采取揚塵污染防治措施的行為，以及從事水泥、砂石、預(yù)拌混凝土及預(yù)拌砂漿生產(chǎn)經(jīng)營和礦產(chǎn)開采等易產(chǎn)生揚塵污染的企業(yè)未按照要求采取揚塵污染防治措施的行為，結(jié)合上位法和《廣東省生態(tài)環(huán)境違法行為行政處罰罰款金額裁量表》的規(guī)定，以違法行為的次數(shù)為標(biāo)準(zhǔn)對行政處罰的罰款幅度進行了相應(yīng)的細(xì)化。

　　6.第六章為《適用按日連續(xù)處罰的裁量標(biāo)準(zhǔn)》，共11項。

　　按日連續(xù)處罰是新《中華人民共和國環(huán)境保護法》的鋼牙利齒之一，極大地提高了違法成本，對環(huán)境違法行為發(fā)揮出強有力的打擊和震懾作用。正因該制度會對當(dāng)事人造成巨大的實質(zhì)性影響，必須嚴(yán)格控制其適用范圍，防止行政權(quán)濫用損害當(dāng)事人合法權(quán)利。因此，本章對《廣東省環(huán)境保護條例》《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國大氣污染防治法》《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》等法律法規(guī)中規(guī)定的11類環(huán)境違法行為適用按日計罰的條件進行了明確，將責(zé)令改正后復(fù)查是否已改正、是否存在拒絕和阻撓復(fù)查等行為作為適用按日計罰的判斷標(biāo)準(zhǔn)，給予當(dāng)事人及時改正的機會以免于過重的行政處罰，同時也增強了按日計罰適用的可操作性。

　　7.第七章為《適用限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治或者責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉的裁量標(biāo)準(zhǔn)》，共137項，其中“適用限制生產(chǎn)的裁量標(biāo)準(zhǔn)”15項，“適用停產(chǎn)整治的裁量標(biāo)準(zhǔn)”63項，“適用責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉的裁量標(biāo)準(zhǔn)”60項。

　　本章對《中華人民共和國大氣污染防治法》《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》《中華人民共和國噪聲污染防治法》《排污許可管理條例》《廣東省大氣污染防治條例》《惠州市西枝江水系水質(zhì)保護條例》等法律法規(guī)中規(guī)定了責(zé)令改正或者責(zé)令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治的，具體應(yīng)適用何種處罰進行了明確的規(guī)定，并對部分違法行為適用該幾種行政處罰的條件進行了適當(dāng)?shù)南蘅s和更為細(xì)化的規(guī)定，如“拒不改正的，限制生產(chǎn)”、“造成重大生態(tài)環(huán)境影響或者不良社會影響的，限制生產(chǎn)”、“被責(zé)令限制生產(chǎn)后仍拒不改正的，責(zé)令停產(chǎn)整治”，增加了此類行政處罰適用的科學(xué)性。

　　8.第八章為《適用查封、扣押及免予加處罰款的裁量標(biāo)準(zhǔn)》，共9項，其中“適用查封、扣押的裁量標(biāo)準(zhǔn)”共8項，“適用免予加處罰款的裁量標(biāo)準(zhǔn)”共1項。

　　本章重點針對《環(huán)境保護主管部門實施查封、扣押辦法》中幾類需要實施查封、扣押的環(huán)境違法行為的情節(jié)進行了細(xì)化和補充。

　　（二）附件2是《惠州市生態(tài)環(huán)境局環(huán)境違法行為公開道歉承諾從輕處罰工作指引》。

　　《廣東省生態(tài)環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)規(guī)定》第十四條規(guī)定了公開道歉從輕處罰的要求。為了規(guī)范公開道歉承諾從輕處罰工作，制定了本指引。本指引分為四個部分：一、適用情形；二、從輕處罰標(biāo)準(zhǔn)；三、形式及要求；四、工作程序。同時附上：①環(huán)境違法行為道歉承諾從輕處罰申請指引；②關(guān)于請求公開道歉承諾從輕處罰的申請；③XXX有限公司（或XXX）環(huán)境違法行為公開道歉、承諾守法聲明書；④公開道歉承諾登報要求。為的是讓執(zhí)法部門和當(dāng)事人在違法行為符合道歉承諾從輕處罰的條件時，知曉相關(guān)實質(zhì)和形式方面的要求。