關于進一步促進節(jié)約集約用地的實施意見

　　惠府辦〔2011〕71號

各縣、區(qū)人民政府，市政府各部門、各直屬機構：

　　為貫徹落實國務院《關于促進節(jié)約集約用地的通知》（國發(fā)〔2008〕3號）和國土資源部《關于加強房地產(chǎn)用地供應和監(jiān)管有關問題的通知》（國土資發(fā)〔2010〕34號），按照國家土地督察廣州局提出的土地例行督察意見及整改工作要求，保障我市經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展，促進土地節(jié)約集約利用，經(jīng)市人民政府同意，現(xiàn)提出以下實施意見：

　　一、按照科學發(fā)展觀要求，堅持節(jié)約集約用地

　　（一）全面促進節(jié)約集約用地，是落實科學發(fā)展觀的本質要求，是保護耕地、保障經(jīng)濟社會全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展的重要舉措，是各級政府的重要任務。各級政府要迅速組織開展形式多樣的學習宣傳活動，全面準確理解把握文件的精神實質、指導原則、主要內容和土地例行督察意見，把建設用地管理的思想統(tǒng)一到嚴格土地管理上來，把工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展的用地觀念統(tǒng)一到節(jié)約集約用地上來。

　　（二）充分發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃的控制作用。各類與土地利用有關的規(guī)劃要在用地規(guī)模、布局和時序方面與土地利用總體規(guī)劃相銜接，不符合土地利用總體規(guī)劃的，必須及時調整和修改。城鄉(xiāng)規(guī)劃要按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、合理布局、節(jié)約土地、集約發(fā)展的原則和城鄉(xiāng)規(guī)劃控制標準編制，各類交通、能源、水利等基礎設施建設規(guī)劃要按照合理布局、經(jīng)濟可行、控制時序的原則編制，產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃要按照統(tǒng)籌與重點相結合、繼承與創(chuàng)新相結合、環(huán)境與人本相結合、鏈式發(fā)展與集群發(fā)展相結合的原則編制。積極促進相關規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃相銜接，對在報批或修編的規(guī)劃，各級國土資源管理部門要根據(jù)節(jié)約集約用地的原則，按照土地利用總體規(guī)劃的安排，提出審查意見。嚴格按照規(guī)劃進行建設，防止盲目投資和低水平重復建設。

　　（三）嚴格土地供應政策。對建設項目的供地，要嚴格執(zhí)行國家和我省產(chǎn)業(yè)政策，凡國家《禁止供地目錄》中的禁止類項目嚴禁供地，《限制供地目錄》中的限制類項目要符合規(guī)定的準入條件，嚴格控制用地規(guī)模。符合國家和我省產(chǎn)業(yè)政策的項目也要節(jié)約集約用地。各地要按照國家有關規(guī)定合理確定新建城市道路、廣場和綠化用地的規(guī)模和數(shù)量，對違反國家政策規(guī)定，不顧實際規(guī)劃建設寬馬路、大廣場和綠化帶以及高檔住宅、別墅等項目用地，堅決不得供地。合理安排住宅用地，確保不低于70％的住宅用地用于廉租房、經(jīng)濟適用房、限價房和90平方米以下中小套型普通商品房建設，供應住宅用地要將最低容積率限制、單位土地面積的住房建設套數(shù)和住宅建設套型等規(guī)劃條件在土地出讓合同或劃撥決定書中予以明確，防止大套型商品房多占土地。

　　（四）堅決執(zhí)行建設用地控制指標。建設項目設計、施工和建設用地審批，必須嚴格執(zhí)行國家和我省有關用地控制指標。對超標準用地的，要核減用地面積。進行改擴建的項目，原則上要在原址上進行。申請增加用地規(guī)模的，要將原用地規(guī)模與申請新增用地規(guī)模合并計算和審查，不得變相超標準用地。異地改擴建申請新用地時，要提出原使用土地的處置方案，經(jīng)有批準權的國土資源行政主管部門同意后方可申請，以防形成新的閑置土地或低效利用土地。　

　　（五）切實加強重大基礎設施和基礎產(chǎn)業(yè)用地的統(tǒng)籌規(guī)劃。要按照“合理布局、經(jīng)濟可行、控制時序”的原則，統(tǒng)籌協(xié)調交通、能源、水利等基礎設施和基礎產(chǎn)業(yè)建設規(guī)劃。對已納入國家有關規(guī)劃和省、市“十二五”經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃的重大交通、能源、環(huán)保、水利等基礎設施項目，要最大限度地保障用地需求；對市以下規(guī)劃建設的交通、能源、環(huán)保、水利基礎設施項目，要在土地利用總體規(guī)劃范圍內安排，納入土地利用年度計劃。

　　（六）加強建設項目用地預審管理。嚴格執(zhí)行建設用地預審規(guī)定，沒有國土資源管理部門的預審意見或預審未通過的建設項目，發(fā)展改革等部門不得核準或批準。已經(jīng)通過預審的建設項目，要依法辦理相關用地手續(xù)，嚴禁以預審代替農(nóng)用地轉用、土地征收審批和供地許可。

　　（七）加強對建設用地的批后監(jiān)管。農(nóng)用地轉用和土地征收批準后，滿兩年未實施具體征地或用地行為的，批準文件自動失效，嚴禁長期征而不供和占而不用。凡上一年度已批準農(nóng)用地轉用和土地征收的建設用地，在下一年度供地率達不到80％的，不再批準新的農(nóng)用地轉用和土地征收，并相應核減該縣、區(qū)的年度用地計劃。各地要嚴格執(zhí)行建設用地供地備案制度，按時上報土地供應情況。　

　　（八）推進農(nóng)村土地節(jié)約集約利用。編制土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設規(guī)劃，要合理引導農(nóng)民集中建房，以集中布局促進節(jié)約集約。建設項目的拆遷重建安置，要積極推行村民樓房式安置，要充分利用村內空閑地、閑置宅基地等存量建設用地和低丘緩坡、“四荒地”進行房屋和基礎設施建設。禁止在村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃建設用地范圍外，單獨選址占用耕地建設住宅。

　　（九）加強土地利用計劃管理。市及各縣國土資源管理部門要會同有關部門，按規(guī)定編制本行政區(qū)域的年度土地供應計劃、土地儲備計劃、土地出讓計劃等，報同級人民政府批準后公布實施，同時報上級國土資源管理部門備案。嚴格控制經(jīng)營性用地供地總量，促進房地產(chǎn)市場穩(wěn)定健康發(fā)展。

　　將新增建設用地控制指標（包括占用農(nóng)用地、未利用地）納入土地利用年度計劃，嚴格控制新增建設用地總量，嚴禁超計劃用地。要執(zhí)行土地利用年度計劃分類控制制度，確保重點項目和民生項目的用地需求。

　　（十）確保建設項目依法用地。各縣區(qū)、開發(fā)區(qū)要進一步樹立依法用地意識，嚴格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和城市建設總體規(guī)劃，依法履行用地報批程序。各級國土部門必須按照國家和省政府征地批復的用途供地，未經(jīng)批準，不得擅自改變土地用途。做好被征地農(nóng)民的補償安置工作，深入落實市政府制定的民生工程，切實保護好被征地農(nóng)民的切身利益。

　　二、從嚴執(zhí)行用地標準，建立健全節(jié)約集約用地的約束機制

　　（一）強化工業(yè)項目用地標準。工業(yè)用地中，應積極提高建筑系數(shù)，行政辦公及生活服務設施用地面積不得超過總用地面積的7％，工業(yè)企業(yè)內部一般不得安排綠地。工業(yè)項目投資強度必須符合國家規(guī)定標準。

　　（二）嚴格執(zhí)行農(nóng)村宅基地標準。農(nóng)村村民申請宅基地，必須符合法定條件，一戶只能申請一處宅基地，其面積不得超過法定標準。宅基地審批必須落實到戶和地塊，堅持“三榜公布”和“三到現(xiàn)場”制度，防止違反規(guī)劃、超出標準建住宅，杜絕“合規(guī)部分發(fā)證、超占部分放任”的錯誤做法。村內有空閑宅基地可以利用的，不得批準新增建設用地建住宅。因實施村莊規(guī)劃等原因確需調整宅基地的，取得新宅基地后必須交出舊宅基地。要通過交回或者轉讓等辦法逐步解決歷史遺留的一戶多宅問題，防止形成“空心村”。

　　（三）健全各類建設用地標準體系。要按照節(jié)約集約用地的原則，在滿足功能和安全要求的前提下，重新審查各類工程項目建設用地標準。凡與土地使用標準不一致的建設標準和設計規(guī)范，要及時修訂。要采取降低路基高度、提高橋隧比例等先進節(jié)地技術，降低鐵路、公路、水利等基礎設施工程用地和取棄土用地標準，盡量減少占用耕地。

　　（四）強化對建設項目用地的審查。嚴格按照項目審批和供應土地，堅決杜絕假借項目建設名義圈占土地。對一些分期實施的大型建設項目可以預留規(guī)劃用地，但必須根據(jù)其實際到賬資金和生產(chǎn)建設進度分期確定供地數(shù)量。申請擴建的用地單位，要優(yōu)先使用自有建設用地，核定供地面積時，要將已使用土地與新申請的用地量一并計算。嚴禁在教育、工業(yè)、科技等項目用地范圍內建造成套職工住宅、賓館和招待所等設施。

　　（五）優(yōu)化住宅用地結構。合理安排住宅用地，除繼續(xù)停止別墅類房地產(chǎn)開發(fā)項目的供應外，應優(yōu)先保證廉租房、經(jīng)濟適用房、政府保障房和中小套型普通商品房的建設用地供應，并確保上述用地不低于住房建設用地供應總量的70％。

　　三、充分利用現(xiàn)有建設用地，大力提高建設用地利用效率

　　（一）嚴格執(zhí)行閑置土地處置政策，盤活城市存量建設用地。閑置土地清理處置工作要日常化制度化，嚴格執(zhí)行相關法律法規(guī)政策，土地閑置滿兩年、依法應當無償收回的，堅決無償收回，重新安排使用；不符合法定收回條件的，也應采取改變用途、等價置換、安排臨時使用、納入政府儲備等途徑及時處置、充分利用。凡出讓國有土地使用權的用地，土地閑置一年以上不滿兩年的，依法依規(guī)收取。

　　（二）積極引導使用未利用地和廢棄地。國土資源部門要對適宜開發(fā)的未利用地做出規(guī)劃，引導和鼓勵將適宜建設的未利用地開發(fā)成建設用地。積極復墾利用廢棄地，對因單位撤銷、遷移等原因停止使用，以及經(jīng)核準報廢的公路、鐵路、機場、礦場等使用的原劃撥土地，應依法及時收回，重新安排使用。要嚴格落實被損毀土地的復墾責任，在批準建設用地或發(fā)放采礦權許可證時，責任單位應依法及時足額繳納土地復墾費。

　　（三）提高開發(fā)區(qū)土地利用效率。高新技術開發(fā)區(qū)、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)以及各類工業(yè)園區(qū)建設要按照依法批準的土地規(guī)劃范圍和功能定位，按照“布局集中、產(chǎn)業(yè)聚集、用地集約”的要求，集中建設區(qū)內公用設施，不斷提高單位面積土地投入產(chǎn)出效益。新進入開發(fā)區(qū)的一般工業(yè)項目不得建設單層廠房，生產(chǎn)用地的建設利用不得低于國家有關政策規(guī)定的建筑容積率等標準，除有特殊工藝要求不宜建設多層廠房的項目外，違反規(guī)定建設單層廠房或達不到建筑容積率標準的，要按照約定予以處罰并依法收回土地。鼓勵開發(fā)區(qū)內企業(yè)利用原有建設用地改建、擴建、新建多層廠房。開發(fā)區(qū)要劃出一定比例的工業(yè)用地用于多層標準廠房建設，對屬于國家產(chǎn)業(yè)政策和我省產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃鼓勵的入?yún)^(qū)企業(yè)，可以適當優(yōu)惠的價格鼓勵其租賃或購買多層標準廠房。　

　　（四）積極推進“三舊”改造。實施“三舊”改造，是省委、省政府在土地資源供需矛盾日益突出的情況下，拓展空間保障發(fā)展用地、推進節(jié)約集約用地試點示范省建設的重要決策和部署。各級政府、各有關部門要從全市經(jīng)濟社會發(fā)展大局出發(fā)，深刻認識推進“三舊”改造的重要性，進一步增強工作的責任感、緊迫感，大力推進“三舊”改造，提高土地集約化利用水平，更好地服務和促進我市經(jīng)濟社會平穩(wěn)較快發(fā)展。

　　四、建立節(jié)約集約用地長效機制

　　（一）深入推進土地有償使用制度改革。嚴格執(zhí)行國家《劃撥用地目錄》，大力擴大有償使用范圍。今后除軍事、社會保障性住房和特殊用地等可以繼續(xù)以劃撥方式取得土地外，對國家機關辦公和交通、能源、水利等基礎設施（產(chǎn)業(yè)）、城市基礎設施以及各類社會事業(yè)用地要積極探索實行有償使用，對其中的經(jīng)營性用地先行實行有償使用。其他建設用地應嚴格實行市場配置，有償使用。

　　（二）完善建設用地儲備制度。充分發(fā)揮土地儲備在盤活存量土地、提高土地資源市場配置水平、調節(jié)供求關系等方面的重要作用，增強政府對土地的調控能力。合理確定儲備土地的規(guī)模，優(yōu)先收儲盤活閑置和低效利用的土地。儲備土地出讓前，應當處理好土地的產(chǎn)權、安置補償?shù)确山?jīng)濟關系。切實加強儲備土地管理，嚴格實行儲備土地的入、出庫制度。任何單位和個人不得擅自占用、利用儲備土地。儲備土地依法由市、縣人民政府國土資源部門統(tǒng)一組織出讓。

　　（三）　進一步加強土地出讓管理。嚴格執(zhí)行國土資源部有關商品住宅用地的宗地出讓面積上限規(guī)定，大城市不超過20公頃，中等城市不超過14公頃，小城市（鎮(zhèn)）不超過7公頃。

　　（四）合理確定出讓土地的宗地規(guī)模。土地出讓前要制訂控制性詳細規(guī)劃和土地供應方案，明確容積率、綠地率和建筑密度等規(guī)劃條件。規(guī)劃條件一經(jīng)確定，不得擅自調整。凡經(jīng)營性房地產(chǎn)開發(fā)用地，合理確定出讓土地的宗地規(guī)模，督促及時開發(fā)利用，嚴格執(zhí)行每宗地開發(fā)建設時間原則上不超過3年的規(guī)定，形成有效供給，確保節(jié)約集約利用每宗土地。未按合同約定繳清全部土地價款的，不得發(fā)放土地證書，也不得按土地價款繳納比例分割發(fā)放土地證書。

　　（五）嚴格落實工業(yè)和經(jīng)營性用地招標拍賣掛牌出讓制度。工業(yè)倉儲用地和商業(yè)、旅游、娛樂、商品住宅等經(jīng)營性用地（包括配套的辦公、科研、培訓等用地），以及同一宗土地有兩個以上意向用地者的，都必須實行招標拍賣掛牌等方式公開出讓。房地產(chǎn)開發(fā)、商服等經(jīng)營性用地須完成必要的前期開發(fā)后，以凈地拍賣或掛牌方式出讓。工業(yè)和經(jīng)營性用地出讓必須以招標拍賣掛牌方式確定土地使用者和土地價格。嚴禁用地者與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或個人簽訂協(xié)議圈占土地，通過補辦用地手續(xù)規(guī)避招標拍賣掛牌出讓。

　　（六）規(guī)范國有土地協(xié)議出讓行為，加強劃撥土地供應管理。國有土地確需協(xié)議出讓的，嚴禁違反有關規(guī)定以低價出讓國有土地使用權，或以各種補貼、返還等形式變相減免土地出讓金。協(xié)議出讓土地要向社會公示有關土地的位置、用途、面積、土地使用條件和價格等信息。對以劃撥方式供應的土地，除有保密要求的外，要將項目名稱、土地使用權人、地塊位置、面積、空間范圍、土地使用條件、開竣工時間等信息向社會公示。

　　（七）建立土地利用合同管理制度。各縣、區(qū)國土資源管理部門應當及時與土地使用者簽訂書面的國有建設用地使用權出讓合同、租賃合同，依法劃撥供地的發(fā)放劃撥決定書，合同或劃撥決定書中要明確雙方的權利和義務，嚴格約定土地規(guī)劃用途、建筑密度、建筑容積率、綠地率、開工時間和竣工時間等土地使用條件，對工業(yè)項目還必須明確投資強度、土地利用強度、行政辦公和生活服務設施用地比例。對非經(jīng)營性用地，在簽訂《土地出讓合同》或者頒發(fā)《土地劃撥決定書》時，應當約定或者規(guī)定改變?yōu)榻?jīng)營性用地時，政府可以收回土地使用權，重新依法出讓。

　　（八）建立企業(yè)用地信用檔案，完善土地市場準入監(jiān)管。對有非法占用土地、非法轉讓土地、惡意串通參與土地競價出讓行為、存在閑置土地，以及因自身原因有大量土地出讓價款欠繳現(xiàn)象的單位與個人，記入用地信用檔案，向社會公布，并在問題得到徹底解決前禁止在本地參與新地塊競買活動和申請辦理新的建設用地審批。

　　五、加強農(nóng)村土地管理，實現(xiàn)節(jié)約集約用地城鄉(xiāng)一體化

　　（一）大力開展城中村整理和村莊整理。結合社會主義新農(nóng)村建設，加快推進實施土地整理掛鉤試點，加強對撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、中小學調整騰出土地的盤活利用。引導農(nóng)民新建住宅向規(guī)劃的農(nóng)村居民點集中，對廢棄的“空心村”和閑置的宅基地等進行整理、復墾。

　　（二）切實加強農(nóng)村建設用地管理。積極研究對村民自愿騰退宅基地或符合宅基地申請條件購買空閑住宅的，政府給予獎勵或補助的政策。批準使用農(nóng)村集體土地中的農(nóng)用地和未利用地，必須符合土地利用總體規(guī)劃和年度計劃，符合節(jié)約集約用地要求，依法辦理審批手續(xù)。建新村一定要拆舊村，禁止村莊沿路蔓延式發(fā)展。

　　加大對“城中村”的改造力度，鼓勵城市規(guī)劃區(qū)內的農(nóng)民集中興建住宅小區(qū)，騰出的土地除用于現(xiàn)有村民安置外，其余可用于城市建設用地。嚴禁私下買賣宅基地。城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村建設住宅或購買宅基地、農(nóng)民住宅。土地承包經(jīng)營者不得以建設農(nóng)業(yè)生產(chǎn)看護房名義在承包土地上建設住宅和別墅。禁止擅自通過“村改居”等方式將農(nóng)民集體所有土地轉為國有土地，禁止將集體土地用于商品房開發(fā)。

　　（三）建立農(nóng)民住宅信息動態(tài)查詢系統(tǒng)，加強宅基地管理。國土資源部門要嚴把農(nóng)民宅基地審批關，控制農(nóng)民超用地標準超面積建設住宅用房。嚴格實行“一戶一宅”，要建立農(nóng)村人口、家庭、婚姻、住宅情況的信息庫和動態(tài)查詢系統(tǒng)，逐步清理歷史遺留的一戶多宅問題。

　　六、加強開發(fā)區(qū)和工業(yè)集中園區(qū)用地管理，建設成為節(jié)約集約用地的示范區(qū)

　　（一）鼓勵開發(fā)區(qū)提高土地利用效率。開發(fā)區(qū)和工業(yè)集中區(qū)用地必須納入所在縣、區(qū)土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和城市總體規(guī)劃。開發(fā)區(qū)應積極開展土地節(jié)約集約利用評估工作。

　　（二）優(yōu)化開發(fā)區(qū)用地結構。各開發(fā)區(qū)、工業(yè)集中區(qū)要按照“布局集中、產(chǎn)業(yè)集聚、用地集約”的原則，進一步優(yōu)化開發(fā)區(qū)用地結構。在實施項目落戶時，要按照批準成立開發(fā)區(qū)的性質、功能、發(fā)展方向等要求，突出產(chǎn)業(yè)特色，通過指標增補和整合，使建設用地指標向工業(yè)用地集中，確保工業(yè)項目及時落戶。

　　（三）強化開發(fā)區(qū)生產(chǎn)功能。嚴格執(zhí)行“開發(fā)區(qū)內嚴控房地產(chǎn)開發(fā)，工業(yè)集中區(qū)內禁止房地產(chǎn)開發(fā)”的規(guī)定，防止房地產(chǎn)開發(fā)項目擠占工業(yè)項目用地指標。對于新上的工業(yè)項目，除依托資源和原址擴建類項目外，要全部進入開發(fā)區(qū)和工業(yè)集中區(qū)。

　　七、加強監(jiān)督檢查，全面落實工作責任

　　（一）建立健全土地市場動態(tài)監(jiān)測制度。按照“依法公開、真實公正、注重實效、保密例外”的原則，建立并完善土地出讓信息公開制度，并對土地出讓合同、劃撥決定書的執(zhí)行實施全程監(jiān)管，及時向社會公開供地計劃、結果及實際開發(fā)利用情況等動態(tài)信息，為社會監(jiān)督提供暢通的信息渠道，促進節(jié)約集約用地政策的落實。

　　（二）加強項目建設的監(jiān)督檢查。建立并嚴格執(zhí)行“批前早介入、批中嚴把關、批后重監(jiān)督”的全程監(jiān)管機制，加強建設用地批后管理。對不按土地使用權出讓合同和劃撥決定書約定期限開發(fā)建設的，土地主管部門應責令其限期開工，逾期不開工的，按有關規(guī)定處理。建設過程中違反規(guī)劃設計要求或建成后擅自改變使用功能的，城市管理綜合執(zhí)法部門和城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應按照各自的職能依法組織查處。

　　（三）完善建設項目竣工驗收制度。要將建設項目依法用地和履行土地出讓合同、劃撥決定書的情況，作為建設項目竣工驗收的一項內容。嚴禁以經(jīng)濟適用住房、政府廉租房名義搞商品房開發(fā)，嚴禁將工業(yè)等非經(jīng)營性用地擅自更改用途進行房地產(chǎn)等經(jīng)營性項目開發(fā)建設，對未按有關批準文件、劃撥決定書或出讓合同要求執(zhí)行的，國土資源部門應按規(guī)定追究土地使用者的責任，依法收回全部或部分土地使用權并收取違約金。用地項目、投資強度、產(chǎn)出效率不符合原批準文件的，發(fā)展改革、環(huán)保等部門應依法查處。

　　（四）落實節(jié)約集約用地的共同責任。健全由監(jiān)察、國土資源、發(fā)展改革、規(guī)劃、財政等部門組成的協(xié)調機構，建立節(jié)約集約用地協(xié)調聯(lián)動機制。供地總量、供地政策、供地標準、供地方式、供地價格由國土資源部門負責，產(chǎn)業(yè)政策、項目準入由發(fā)展改革部門負責，土地利用的規(guī)劃參數(shù)由城鄉(xiāng)規(guī)劃部門負責。建立完善國土資源部門與監(jiān)察、公安、檢察、審判機關協(xié)作配合的工作機制，加大對破壞、浪費、閑置土地資源重大違法行為的監(jiān)管和查處力度，加強節(jié)約集約用地的司法保護。市國土資源局會同市農(nóng)業(yè)部門建立破壞耕地鑒定機構，負責對破壞耕地情況進行認定，其認定意見作為追究責任的依據(jù)。

　　（五）建立節(jié)約集約用地考核制度。開展城鎮(zhèn)及開發(fā)區(qū)土地節(jié)約集約利用年度評價考核，并與分配用地計劃指標直接掛鉤。對已按批次批準農(nóng)用地轉用、征收的建設用地，應及時供地。實行閑置土地與年度建設用地指標掛鉤制度。

　　惠州市人民政府辦公室　　　

　　二○一一年十一月二十九日