惠民〔2016〕182號

　　惠州市民政局關于印發《惠州市殯葬事業發展“十三五”規劃》的通知

各縣（區）人民政府，大亞灣經濟技術開發區管理委員會、仲愷高新技術產業開發區管理委員會，市直各有關單位：
　　《惠州市殯葬事業發展“十三五”規劃》業經市人民政府同意，現印發給你們，請結合實際認真貫徹執行。

　　惠州市民政局
　　2016年11月8日

　　為進一步鞏固和深化全市殯葬改革，加強和規范全市殯葬管理，全面推動全市殯葬事業和諧發展，根據《殯葬管理條例》（2012年修正本）、《廣東省殯葬管理辦法》（1994）、《中共中央、國務院關于加快推進生態文明建設的意見》（中發〔2015〕12號）、民政部等9部門《關于推行節地生態安葬的指導意見》（民發〔2016〕21號）、《廣東省人民政府關于強化全省殯葬基本公共服務的意見》（粵府〔2011〕67號）、《中共廣東省委辦公廳 廣東省人民政府辦公廳印發〈關于我省黨員干部帶頭推動殯葬改革的意見〉的通知》（粵委辦發電〔2014〕70號）、《廣東省民政廳 廣東省財政廳印發〈關于全省城鄉居民殯葬基本服務由政府免費提供的實施方案〉的通知》（粵民發〔2015〕37號）、《廣東省民政廳關于印發〈廣東省殯葬事業發展“十三五”規劃〉的通知》（粵民發〔2016〕125號）和《關于印發〈惠州市民政局 財政局關于免除殯葬基本服務費用的實施意見〉的通知》（惠民〔2014〕56號）精神，制定本規劃。
　　一、發展基礎和面臨形勢
　　（一）發展基礎
　　“十二五”期間，我市殯葬事業在市委、市政府的正確領導和省民政廳的支持指導下，全市各有關部門堅持以改革創新為動力、以群眾需求為導向、以強化服務為主線、以開展考核為抓手、以規范管理為保障，認真貫徹實施《惠州市殯葬事業發展“十二五”規劃》，不斷加強殯葬管理和改進殯葬服務，推進惠民殯葬、綠色殯葬、陽光殯葬建設，推行節地生態安葬，保障群眾基本安葬需求，保護生態環境，殯葬事業發展取得新成效和新進展。
　　1、殯葬改革得到不斷推進。業經市政府同意，實施了《惠州市殯葬事業發展“十二五”規劃》和關于印發《惠州市民政局 財政局關于免除殯葬基本服務費用的實施意見》的通知，民政部等9部門《關于推行節地生態安葬的指導意見》（民發〔2016〕21號），市委、市政府辦轉發了《省委辦公廳、省政府辦公廳〈關于我省黨員干部帶頭推動殯葬改革的意見〉》，為推動殯葬改革指引方向和提供依據。
　　2、生態殯葬設施建設不斷完善。依據省民政廳實施“祥安計劃”、“長青計劃”要求，加快推動殯儀館、公益性骨灰存放設施、骨灰樹葬區、無煙拜祭區、天堂信箱和東江思親網建設。全市現有殯儀館4個，經營性公墓7座（另外，惠陽、龍門、仲愷各有1座正在選址待建），公益性骨灰樓（堂）4座，市、縣骨灰樹葬區5個。“十二五”期間，共投入6800多萬元對殯葬設施進行升級改造，市殯儀館和惠東縣殯儀館被省評為省二級殯儀館。博羅縣殯儀館于2013年重新改擴建，預計今年投入使用。
　　3、殯葬基本公共服務實現全覆蓋。殯葬基本服務免費納入政府基本公共服務內容，實現了保基本、多層次、廣覆蓋、可持續。2011年7月1日起，全市農村五保戶、城鄉低保對象、生活困難的優撫對象以及城鎮“三無”人員等低收入群體去世，由政府免費提供殯葬基本服務。2012年底，大亞灣和仲愷實現了城鄉戶籍居民殯葬基本服務免費。2014年5月1日起，全市戶籍人口和在惠死亡的非戶籍人口5項殯葬基本服務費用免費。2015年6月1日起，免費項目增至7項，補助標準增至每具1780元。
　　“十二五”期間，全市共免費提供殯葬基本服務28319宗，免除總金額達3300多萬元。我市全面推動殯葬改革，提倡節地生態葬法，從2012年起，每年各舉行一次海葬和樹葬活動，2014年起凡是參加骨灰海葬的家屬給予1000元的政策補貼，2015起凡是參加骨灰樹葬的家屬給予500元的政策補貼。截至2015年全市安葬參加骨灰海葬和樹葬共有276份。
　　4、殯葬服務管理更加規范。通過開展殯儀館等級認定、專項整治等工作，加強和規范殯葬服務機構的管理服務。建立殯儀館“公眾開放日”制度，在殯儀館全面推行安裝視頻監控設備。加強殯葬服務價格管理，健全經營性公墓年度檢查制度，推行經營性公墓墓位租用合同、民辦殯儀服務機構服務合同示范文本。實施一年一度殯葬考核，充分發揮政府職能和殯葬信息聯絡員的作用，強化殯葬管理。
　　5、生態殯葬取得新進展。“十二五”期間全市共火化遺體77500多具，火化率保持在100%。節地生態殯葬逐步推廣，全市采取骨灰寄存、自存、節地生態墓葬、深埋不留墳頭、樹葬、海葬等節地生態葬式的骨灰近58000多份。鮮花祭掃、無煙祭掃、網絡祭掃、天堂信箱寄托等逐步推廣，文明節儉辦喪事漸成主流。
　　（二）面臨形勢
　　1、機遇與挑戰。“四個全面”戰略布局對深化殯葬改革提出了更高要求。全面建成小康社會，全面深化改革，全面依法治國，全面從嚴治黨要求繼續堅定不移地深化殯葬改革，不斷完善殯葬法規，依法加強殯葬管理，加快殯葬事業科學發展。
　　移風易俗任重道遠，幾千年來形成“入土為安”的傳統喪葬習俗和觀念在不少群眾、甚至個別黨員干部的頭腦中依然存在，厚養薄葬新觀念、文明辦喪新風尚還未被廣泛接受，群眾支持和參與殯葬改革的積極性和主動性有待提高。
　　經濟社會轉型發展帶來人民群眾殯葬服務需求新變化。隨著經濟發展進入新常態，殯葬服務需求呈現個性化、多樣化，對加強殯葬人才隊伍建設、轉變殯葬服務方式、擴大殯葬服務有效供給的要求更加迫切。要繼續堅持綠色殯葬、惠民殯葬、陽光殯葬，大力推行節地生態安葬，節約國土資源，改善人與自然關系。
　　2、問題和不足。我市在落實“十二五”期間的殯葬事業發展目標任務中取得了較好的成績，較好地完成了階段性規劃目標任務，但是與省的要求、與群眾的期盼相比，還有一定差距。一是各縣（區）的公益性生態墓園和其他骨灰存放設施建設相對滯后，一些縣（區）投入殯葬事業和殯儀服務的資金相對不足；個別經營性公墓用地手續不完善。有的公墓由于歷史遺留問題，管理機制尚未理順。二是目前惠州在基本殯葬服務上已經實現均等化、全覆蓋，費用全部由財政兜底。但在選擇性殯葬服務的市場消費上，群眾仍有墓地昂貴、殯葬費高等諸多抱怨，經營監管有待加強。三是節約土地、保護環境的安葬觀念不強，激勵引導、規范監管的制度機制不完善，節地生態安葬設施供給不足，節地生態安葬率不高，亂埋亂葬、骨灰裝棺再葬、墓位面積超標、過度使用不可降解材料等問題存在。四是殯葬法治建設和文化建設較為薄弱。殯葬法治建設相對滯后，部門協同監管機制職能落實不到位，基層合力執法水平有待提高。在殯葬改革過程中缺乏殯葬先進文化、道德規范和系統理論的引領，殯葬先進文化宣傳和現代殯葬公共文化服務平臺尚未構建。
　　二、總體要求
　　（一）指導思想
　　以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，深入貫徹黨的十八大、十八屆三中、四中、五中全會精神和習近平總書記系列重要講話精神，堅持保障群眾基本安葬需求，堅持節約資源、保護環境，把以人為本、生態文明的理念貫穿于殯葬改革全過程，加大節地生態安葬公共服務產品供給，提供優質人文安葬服務，加強政策激勵引導，使滿足安葬需求與保護資源環境協調推進，促進形成人與自然和諧發展新格局。
　　（二）目標任務
　　貫徹落實省殯葬事業發展“十三五”規劃目標，鞏固“十二五”期間我市殯葬管理成果。到“十三五”末，在鞏固和提高全市年均火化率的基礎上，較大幅度提高節地生態安葬比例，建成一批具有示范效應的節地生態安葬設施，初步形成覆蓋城鄉的節地生態安葬公共服務網絡，全面實行獎補激勵政策，骨灰裝棺再葬、亂埋亂葬和墓位面積超標得到有效治理，節地生態、移風易俗新風尚成為殯葬活動主流，為我市經濟建設和社會主義精神文明建設服務。

　　表：惠州市殯葬事業發展“十三五”規劃目標指標

序號	一級 指標	二級指標		2018年	2020年	指標 屬性
1	殯葬改革	節地生態安葬率（%）	全市	＞80	＞90	預期性
2	設施 建設	達到省級以上標準殯儀館比例（%）	全市	80	90	約束性
3		火化機加裝除塵和煙氣凈化系統比例（%）		90	100	約束性
4		殯儀車達到汽車排放和安全標準比例（%）		100	100	約束性
5		新增公益性公墓、骨灰樓（座）		＞5	＞20	預期性
6	設施 建設	新增海葬、樹葬紀念設施（座）		＞1	＞2	預期性
7		公益性骨灰安葬設施縣級行政區域覆蓋率（%）		＞85	＞90	約束性
8	公共 服務	殯葬職業資格證書持證人數（人次）		＞190	＞200	預期性
9		殯葬公共服務公眾滿意度（%）		＞80	＞95	預期性

　　

　　三、主要任務
　　1、著力營造一個良好的殯葬改革氛圍。充分發揮政府在推動殯葬改革中的主導作用，強化規劃、統籌、服務和監管等方面職責，堅持殯葬基本服務的公益性。動員社會力量參與發展殯葬事業，營造規范有序、公平競爭的市場環境，更好地滿足人民群眾多層次殯葬服務需求。加強宣傳引導、實行獎勵扶持等措施，提高群眾對遺體火化的接受程度，繼續鞏固火化率，特別是偏遠山區村鎮要繼續保持100%火化。到2020年《關于印發〈惠州市民政局 財政局關于免除殯葬基本服務費用的實施意見〉的通知》實施期滿后，根據物價浮動情況及時調整完善免除殯葬基本服務費用標準。
　　2、著力理順殯葬管理體制和運行機制。進一步推行殯儀館、殯儀服務、經營性公墓、公益性生態墓園等服務經營實體與殯葬行政管理、執法機構分設的工作。推行殯葬從業人員持證上崗制度，加強殯葬職業技能培訓和鑒定,“十三五”期間，每年每個殯儀館要力爭完成3-5名從業人員參加崗位職業技能培訓；積極發揮社會工作專業人才的專業作用，2016年底前每個殯儀館完成設置社會工作崗位（內設機構）或通過政府購買服務方式，配備具有專業資格的社工專業人才1-2名，為遺屬提供悲傷慰藉、情感關懷、心理疏導、精神支持。到2018年沒有落實經營與管理權分離、館所分設的縣區要力爭館所分設。
　　各縣（區）政府要加大殯葬事業經費投入，將殯葬事業經費列入年度財政預算，保障殯葬管理工作正常運作。尊重和關愛殯葬職工，加強勞動保護和職業防護，建立健全殯葬特殊行業津貼補貼和走訪慰問制度。完善殯葬職工工資福利待遇政策并建立正常增長機制，使工資收入增長與當地經濟發展相匹配。
　　3、著力加強節地生態安葬設施建設。貫徹落實民政部等9部門《關于推行節地生態安葬的指導意見》（民發〔2016〕21號），根據已有安葬設施情況和未來需求預測，把握總量、擴大增量、優化存量，科學規劃建設節地生態安葬設施，強化安葬設施的生態功能。加快出臺惠州市公益性節地生態安葬設施建設管理實施意見，著力加強城鎮公益性公墓、骨灰堂等基本殯葬公共服務設施建設，提供樹葬、撒散、骨灰存放、小型墓等多樣化節地生態安葬方式。按照綠色城鎮化和美麗鄉村建設的要求，新建和改造農村公益性墓地，嚴格執行墓位占地面積規定，減少使用不可降解材料，提高集約化、生態化安葬程度。到2020年，全市有條件的鄉鎮（街）、相對集中的村都應建立起公益性生態墓園或骨灰統一存放設施。

　　專欄1  節地生態安葬設施建設
　　（一）樹葬、海葬設施建設
　　完善永久性骨灰樹葬區設置，完善配套建設樹葬追思紀念場所和海葬紀念設施，到2020年，在沿海區域建立一個海葬紀念園，方便群眾追思先人。
　　（二）公益性骨灰存放設施建設
　　加快推進城鄉公益性骨灰存放設施建設，優先發展公益性骨灰樓堂。原則上新建城鎮公益性公墓的節地生態安葬率達到100%。
　　（三）經營性公墓節地生態墓區建設
　　嚴格控制傳統墓穴葬式發展，新建經營性公墓和現有經營性公墓尚未開發的墓區分別按照不低于50%和40%的比例，配建相關設施實行樹葬、花葬、草坪葬、壁葬、寄存等節地生態葬法。

專欄1  節地生態安葬設施建設

（一）樹葬、海葬設施建設 完善永久性骨灰樹葬區設置，完善配套建設樹葬追思紀念場所和海葬紀念設施，到2020年，在沿海區域建立一個海葬紀念園，方便群眾追思先人。 （二）公益性骨灰存放設施建設 加快推進城鄉公益性骨灰存放設施建設，優先發展公益性骨灰樓堂。原則上新建城鎮公益性公墓的節地生態安葬率達到100%。 （三）經營性公墓節地生態墓區建設 嚴格控制傳統墓穴葬式發展，新建經營性公墓和現有經營性公墓尚未開發的墓區分別按照不低于50%和40%的比例，配建相關設施實行樹葬、花葬、草坪葬、壁葬、寄存等節地生態葬法。

　　4、加強殯儀館（火葬場）和公益性安葬（安放）設施建設。繼續開展殯儀館等級認定工作，推動殯儀館（火葬場）節能減排，
　　全市各殯儀館全面完成加裝火化設備尾氣處理裝置，其他殯葬設備基本滿足殯葬公共服務需求并要達到節能減排效果；科學規劃，加快推進公益性安葬（安放）設施建設，滿足安葬遺體和存放骨灰需求。
　　專欄2  殯儀館（火葬場）和公益性安葬（安放）設施建設
　　（一）殯儀館（火葬場）建設
　　1．惠州市殯儀館、惠東縣殯儀館兩個省級殯儀館，不斷完善公共設施建設和火化機、殯葬專用車等設備配置，淘汰落后殯葬服務設備，到2018年，市殯儀館、惠東縣殯儀館達到省一級殯儀館標準。
　　2．博羅縣殯儀館、龍門縣殯儀館，對照《廣東省殯儀館等級認定標準與認定方法（暫行）》，加快推進公共設施建設、設備環保節能改造和更新換代，積極創建省級殯儀館。博羅縣殯儀館按省二級館標準完成重建工作；龍門縣殯儀館要根據省二級殯儀館建設標準，2020年前抓緊完成對殯儀館進行改（擴）建工作。
　　（二）縣區級公益性公墓（骨灰樓）建設
　　積極探索縣區級公益性公墓（骨灰樓）建設，面向全縣（區）居民提供節地生態安葬服務，擴大公益性安葬設施覆蓋率。
　　（三）節地生態型農村公益性墓地建設
　　優先選擇現有集中安葬點和荒山瘠地，推動鎮、村建設節地生態型農村公益性墓地。

專欄2  殯儀館（火葬場）和公益性安葬（安放）設施建設

（一）殯儀館（火葬場）建設 1．惠州市殯儀館、惠東縣殯儀館兩個省級殯儀館，不斷完善公共設施建設和火化機、殯葬專用車等設備配置，淘汰落后殯葬服務設備，到2018年，市殯儀館、惠東縣殯儀館達到省一級殯儀館標準。 2．博羅縣殯儀館、龍門縣殯儀館，對照《廣東省殯儀館等級認定標準與認定方法（暫行）》，加快推進公共設施建設、設備環保節能改造和更新換代，積極創建省級殯儀館。博羅縣殯儀館按省二級館標準完成重建工作；龍門縣殯儀館要根據省二級殯儀館建設標準，2020年前抓緊完成對殯儀館進行改（擴）建工作。 （二）縣區級公益性公墓（骨灰樓）建設 積極探索縣區級公益性公墓（骨灰樓）建設，面向全縣（區）居民提供節地生態安葬服務，擴大公益性安葬設施覆蓋率。 （三）節地生態型農村公益性墓地建設 優先選擇現有集中安葬點和荒山瘠地，推動鎮、村建設節地生態型農村公益性墓地。

　　5、著力推行節地生態安葬改革。依法大力推行遺體火化、骨灰公墓內集中安葬，在此基礎上，因地制宜創新和推廣更多符合節地生態要求的安葬方式。全市積極推行不占或少占土地的生態化骨灰安葬方式，在人口密集區推行以樓、廊、堂、塔、墻等形式存放骨灰的立體安葬方式。倡導建設單人骨灰安葬或雙人骨灰合葬占地小于國家規定標準的節地型墓位，提倡地面不建墓基、地下不建硬質墓穴，墓碑小型化、微型化，最大限度降低硬化面積，并鼓勵家庭成員采用合葬方式提高單個墓位使用率。積極推廣骨灰植樹、植花、植草等生態葬式，使用可降解容器或直接將骨灰藏納土中，不設硬質墓穴和墓碑。倡導骨灰撒海、撒散等不保留骨灰的安葬方式。
　　6、著力培育現代殯葬文化。把推行節地生態安葬與倡導厚養薄葬、保護生態環境、造福子孫后代結合起來，厚植符合節地生態、綠色環保要求的安葬理念，培育具有時代特征、民族特點、群眾基礎的殯葬行為規范。建議在國民教育中增加“科學生死觀”教育理念，轉變傳統的殯葬理念。充分依托現有殯葬設施資源，建設一批生命文化教育基地，打造優秀殯葬文化傳承平臺。積極推廣現代文明的殯葬禮儀和殯葬用品，堅決抵制迷信低俗、奢侈浪費等不良喪葬風氣，切實增強參與節地生態安葬的思想自覺和行動自覺。大力倡導網絡祭掃、鮮花祭掃、踏青遙祭、植樹緬懷、無煙天堂等文明低碳祭掃方式，積極組織集體共祭、社區公祭、家庭追思等現代追思活動，弘揚慎終追遠等優秀傳統殯葬文化，引導群眾逐步從注重實地實物祭掃轉移到以精神傳承為主上來。
　　7、著力推進殯葬管理信息化建設。加強人口死亡醫學證明和信息登記管理工作，規范殯葬服務單位業務檔案管理，積極推行殯葬管理服務信息公開。加快推進殯葬信息管理服務平臺建設，建立部門之間人口死亡信息交換、共享機制，打造資源共享服務平臺。推動“互聯網+殯葬”健康發展，發揮互聯網、大數據在殯葬改革宣傳、殯葬行政監督、殯葬服務、祭掃追思方面的作用。鼓勵殯葬服務機構面向群眾個性化需求，利用互聯網技術提升殯葬服務效率和精準度。
　　四、保障措施
　　（一）加強組織領導，推行節地生態安葬。
　　積極爭取黨委、政府重視，將推行節地生態安葬作為深化殯葬改革的重要內容，納入“十三五”規劃，擺上議事日程，健全工作機制，加強目標管理和績效考核，確保政策措施落到實處。民政部門要牽頭做好政策標準制定、組織實施、審批監管等工作。發展改革、科技、財政、國土資源、環境保護、住房城鄉建設、農業、林業等部門要各司其職、密切配合，做好安葬設施規劃建設，加大節地生態安葬公共服務供給，完善惠民殯葬政策和激勵引導措施，加強執法力度，依法查處非法占地建墳，強化殯葬活動的生態環境監管，推動環保殯葬新技術和新產品研發應用，結合農村環境綜合整治改進殯葬服務管理，支持保障推行節地生態安葬。注重發揮鄉鎮、街道、城鄉社區的獨特優勢，探索建立基層殯葬信息員制度及殯葬信息源采集、報告和預警機制，加大對亂埋亂葬、骨灰裝棺再葬、違規建墓的事前預防和源頭治理力度。
　　（二）科學合理制定發展規劃，積極穩妥推動殯葬改革。
　　各縣（區）政府要按照本規劃確定的任務和要求，結合實際，組織制定本縣（區）“十三五”期間殯葬事業發展規劃，細化分解各項工作任務，落實工作責任。要根據本縣（區）人口的數量及分布情況，科學合理地制定公益性骨灰存放設施、公益性生態墓園建設總體計劃并報市民政部門備案。
　　（三）建立殯葬管理目標責任制，確保殯葬管理措施落實到位。
　　建立健全黨委領導、政府負責、部門協作、社會參與的工作機制，要逐級建立殯葬管理目標責任制，一級抓一級，層層抓落實，進一步鞏固和深化殯葬改革。要貫徹落實國務院《殯葬管理條例》及現有各項殯葬管理政策，各級政府要加大殯葬管理執法力度，堅決禁止收費默許土葬，以罰款代替火化，堅決依法查處各類違法違規殯葬行為。黨員、干部要帶頭推動殯葬改革，帶頭遵守殯葬改革政策，凡是違反規定搞土葬的干部、黨員，一律以黨紀政紀處理。
　　要改變“重遺體火化，輕骨灰管理”的現狀，把骨灰存放設施建設納入殯葬管理考核目標，因地制宜，切實加快公益性骨灰存放設施和生態墓園建設，并規范管理。健全公墓年檢制度，加強規范公墓建設和管理。
　　（四）加強殯葬行風建設，建立殯葬管理長效機制。
　　嚴格履行“黨政同責、一崗雙責、失職追責”，落實殯葬事業單位管理責任。進一步加強對殯儀館、經營性公墓、骨灰樓堂、殯儀服務站、殯葬用品市場等殯葬服務機構的指導、監督和管理，規范殯葬服務單位內部管理，加強行業自律，不斷提高殯葬服務單位管理水平和殯儀服務質量。在進一步完善以減免基本殯葬服務費用為主要內容的惠民殯葬政策基礎上，指導和推動有條件的地方建立節地生態安葬獎補制度，把樹葬、海葬、格位存放等不占或少占地方式生態葬法，納入獎補范圍，鼓勵群眾積極參與。群眾有意愿且有條件的地區，可為不保留骨灰者建立統一的紀念設施，利用重要傳統節日組織開展祭奠活動，緬懷逝者、教育后人。各地可結合實際情況，積極探索建立環保殯葬用品補貼制度，對帶頭推行無毒、可降解環保用品的殯葬服務單位或使用者親屬，給予適當獎勵或補貼，推動環保殯葬用品的推廣應用。
　　（五）強化宣傳引導，營造良好氛圍。
　　各級政府要高度重視殯儀改革的宣傳教育工作。樹立正確輿論導向，充分發揮媒體、殯葬服務機構、基層自治組織、社會組織等在宣傳教育方面的作用，用群眾喜聞樂見的方式，宣傳節地生態安葬的重大意義、法規政策和實踐成果，凝聚全社會的思想認同。開展節地生態安葬示范活動，鼓勵有條件的地方大膽探索、先行先試，逐步形成可復制、可推廣的有效模式。殯葬政策宣傳下基層，進入社區，進入行政村，提高群眾的知曉度。注重實踐養成，堅持清明節等重要節點集中宣傳與日常引導相結合，積極組織開展殯葬服務機構開放日、節地生態安葬宣講、集中撒海生態安葬等活動，加強對群眾治喪觀念和治喪活動的正向激勵引導，培育和樹立文明節儉、生態環保、移風易俗的殯葬新風尚。
　　（六）認真做好檢查驗收工作，確保目標任務的圓滿完成。
　　市政府將于每年的第一季度對各縣（區）政府完成上年度殯葬管理工作情況進行考核（具體考核辦法另行規定），并不定期開展抽查和專項督查、考核工作，對檢查情況予以通報并向社會公布。2020年第二季度為全面考核“十三五”期間殯葬管理工作完成情況，并進行全市性總結通報。對已確立的目標任務，各地要制定相應的落實措施，每年進行一次自查自檢，并將有關情況書面報市民政局，各級要把殯葬管理目標作為評選文明單位，文明村鎮的條件之一，以確保目標任務的實現。