《惠州市市級儲備糧管理辦法》的政策解讀

　　為進一步加強和規范儲備糧管理，確保市級儲備糧數量真實、質量良好和儲存安全，有效發揮市級儲備糧在政府宏觀調控中的作用，保障我市糧食安全，結合深入推進市級儲備糧管理模式改革中出現的新情況，我局對《惠州市市級儲備糧管理辦法》（以下簡稱《辦法》）進行了修訂。根據《廣東省人民政府辦公廳關于進一步加強行政機關規范性文件監督管理工作的意見》（粵府辦〔2014〕32號）和《廣東省人民政府辦公廳關于做好規范性文件政策解讀工作的通知》（粵辦函〔2014〕397號）有關要求，現就修訂有關事宜解讀如下：

　　一、《辦法》制定的背景

　　市級儲備糧是政府調節本區域糧油供求總量，穩定糧食市場，應對重大自然災害以及處理突發公共事件的重要應急物資。一直以來，市發展改革、財政部門和市農發行等根據《辦法》，嚴格篩選承儲企業，加強儲備糧管理，確保市級儲備糧數量真實、質量良好、儲存安全。從儲糧實踐來看，這個《辦法》總體上是可行的。但隨著國際國內外糧情變化、涉糧專項整治持續深入以及市級儲備糧管理模式深化改革，市級儲備糧管理工作面臨一些新情況、新問題。

　　一是管理模式改革帶來新情況。自2022年10月市級儲備糧管理模式改革以來，隨著管理模式改革調整逐步到位，市級儲備糧收儲（輪換）入庫、儲存和銷售出庫以及收儲驗收、輪換審核等工作已基本形成完整的閉環管理模式，但仍需結合市級儲備糧管理工作實際不斷完善。二是動態儲備糧監管難度大。在日常政策性糧食庫存檢查中發現，個別民營承儲企業過于注重自身經營利益，儲糧過程中出現不規范的行為，如未按合同約定以儲備品質、儲備年限為依據及時規范輪換，賬務管理、財務管理、實物管理、倉儲管理與落實人員、實物、財務、賬務管理“四分開”要求還有差距等問題，暴露出對自主輪換儲備糧的監管難度較大。三是上級文件對儲備糧管理工作有新規定。如2023年10月1日施行的《糧食質量安全監管辦法》（國家發展改革委令第4號），對糧食銷售出庫的質量安全檢驗要求有調整；《中華人民共和國糧食安全保障法》已于2023年12月29日第十四屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議通過，自2024年6月1日起將施行，等等。因此，為適應新形勢、新變化需要，結合我市實際更高標準做好市級儲備糧管理工作，從而進一步規范全市地方儲備糧管理，增強政府宏觀調控能力，需要出臺新《辦法》。

　　二、《辦法》制定的依據及適用范圍

　　（一）制定依據

　　落實中央、省關于改革完善體制機制加強糧食儲備安全管理的若干意見精神，根據《中華人民共和國糧食安全保障法》《糧食流通管理條例》《廣東省糧食安全保障條例》等法規規定，在《糧食質量安全監管辦法》《政府儲備糧食倉儲管理辦法》《政府儲備糧食質量安全管理辦法》《廣東省省級儲備糧管理辦法》等規章和相關技術標準的基礎上，結合新時期儲備糧管理新要求和我市實際，修訂本《辦法》。

　　（二）適用范圍

　　《辦法》第二條第一款規定：本市市級儲備糧的收儲、銷售、輪換、儲存、動用及相關監督管理活動，適用本辦法。

　　三、《辦法》的主要內容

　　本《辦法》共7章45條，主要包含了市級儲備糧的概念、權屬、管理方式和市人民政府主管部門、金融機構、承儲主體的職責，市級儲備糧收儲、儲存、輪換、銷售、動用方式，市級儲備糧利費補貼標準的制定和動態調整機制，補貼撥付程序，市級儲備糧貸款管理以及入庫成本的核定，市級儲備糧的減儲退儲、監督檢查及《辦法》實施的時間。

　　（一）儲備品種

　　《辦法》第二條第二款規定：市級儲備糧是指市人民政府儲備的用于全市糧食宏觀調控，穩定糧食市場以及應對重大自然災害或其他突發公共事件等情況的糧食和食用油。糧食包括原糧（小麥、稻谷、玉米、大豆、雜糧等）和成品糧（大米、面粉等），食用油包括花生油、菜籽油、大豆油、調和油等。

　　（二）所有權屬

　　《辦法》第三條規定：市級儲備糧應當保持庫存充足，除緊急動用等特殊情況外，實物庫存量不得低于國家和省、市的有關規定。未經市人民政府批準，任何單位和個人不得動用市級儲備糧,但上級人民政府根據糧食市場調控與應急的需要調用市級儲備糧的除外。不得以市級儲備糧及相關設施設備辦理抵質押貸款、提供擔保或清償債務、進行期貨實物交割等。市級儲備糧實行垂直管理體制，縣、區人民政府及其有關部門應當對本行政區域內的市級儲備糧管理給予支持和協助。

　　（三）儲備規模

　　《辦法》第四條第一款規定：市人民政府發展和改革（糧食和儲備）部門（以下簡稱市發展改革部門）會同市人民政府財政部門（以下簡稱市財政部門）負責擬訂市級儲備糧規模、品種、總體布局和動用等方案，報市人民政府批準后實施。

　　（四）市級儲備糧收儲、銷售實施流程

　　《辦法》第九條規定：市級儲備糧的收儲、銷售計劃，由市發展改革部門根據市人民政府批準的市級儲備糧規模、品種和總體布局方案提出，會同市農發行下達給承儲企業，抄送市財政部門。

　　承儲企業應當根據市級儲備糧收儲、銷售計劃，具體組織實施市級儲備糧的收儲、銷售。

　　（五）糧食出入庫檢驗制度

　　《辦法》第十條規定：承儲企業要履行糧食質量安全的主體責任，嚴格執行糧食出入庫檢驗制度。

　　（六）儲存或輪換標準

　　《辦法》第十一條第三款規定：市級儲備糧輪換應當綜合考慮儲存品質和儲存年限。儲存品質應當保持宜存，儲存年限不得超過國家有關規定。

　　（七）收儲驗收和輪換審核

　　《辦法》第十條第二款規定：市級儲備糧收儲入庫，承儲企業應當在入庫平倉后7個工作日內，按照相關標準和規定委托有資質的糧食檢驗機構進行質量安全檢驗。檢驗合格并經市發展改革部門會同有關部門進行數量、質量、儲存地點等驗收確認后，方可作為市級儲備糧。

　　第十三條第三款規定：市發展改革部門應當會同有關部門，按照本辦法第十條第二款規定，對承儲企業輪換完成情況進行審核確認。

　　（八）輪換模式

　　《辦法》第十一條第二款規定：市級儲備糧輪換按照均衡輪換的要求，可以采取靜態輪換或者自主輪換等方式。

　　（九）輪換規定

　　1.《辦法》第十三條規定：市級儲備糧采取靜態輪換方式的，承儲企業應當嚴格按照輪換計劃執行；輪換架空期原則上不得超過4個月，承儲企業不得擅自延長輪換架空期；確因特殊情況需要超過4個月的，承儲企業應當提前報市發展改革部門批準，延期時間最長不超過2個月，并不得享受延期內相應保管費用補貼。

　　因重大自然災害、突發事件等不可抗力因素，或出現重大儲糧安全隱患，在規定時間內不能完成輪換的，承儲企業應當在不可抗力因素等情況發生后5個工作日內向市發展改革部門提出延長輪換架空期申請，經批準同意后方可延長。

　　2.《辦法》第十五條規定：市級儲備糧采取自主輪換方式的，由承儲企業自主決定輪換數量和頻率。

　　自主輪換遵循確保安全、自愿承儲、市場運作、費用包干、自負盈虧的原則，實行最低庫存量和輪換進出備案管理，確保市級儲備糧的實物庫存量、等級和質量標準不低于規定要求。

　　市級儲備糧自主輪換管理的具體辦法，由市發展改革部門會同市財政部門、市農發行制定，報市政府批準后實施。

　　（十）交易方式

　　1.《辦法》第十四條規定：市級儲備糧采取靜態輪換方式的，收儲、銷售、輪換通過規范的交易批發市場及相關網上交易平臺采取公開招標、競價方式進行，招標、競價底價由市財政部門會同市發展改革部門制定；采取直接收購、邀標競價銷售等其他方式的，應當報市人民政府批準。

　　市級儲備糧的收儲、銷售、輪換應當全程留痕備查，保存相關資料、憑證不少于6年。

　　2.《辦法》第十五條第三款規定：市級儲備糧自主輪換管理的具體辦法，由市發展改革部門會同市財政部門、市農發行制定，報市政府批準后實施。

　　（十一）承儲主體選擇

　　《辦法》第十七條規定：市級儲備糧由市直屬國有糧食企業承儲，需要委托其他具備條件的糧食企業承儲的，應當通過招標的方式確定。

　　（十二）儲備糧運營管理要求

　　1.《辦法》第十九條規定：承儲企業儲存市級儲備糧，應當嚴格執行儲備糧管理的有關法律、法規、規章、國家標準和技術規范，以及市級儲備糧業務管理制度。完善市級儲備糧運營管理制度，嚴格實行政府儲備運營業務與企業商業經營業務分離，做到人員、實物、財務、賬務管理“四分開”。

　　2.《辦法》第二十條至二十六條，對市級儲備糧儲存管理的要求進一步具體化。

　　（十三）動用程序和方式

　　1.《辦法》第二十八條規定：動用市級儲備糧，由市發展改革部門會同市財政部門提出動用方案，報市人民政府批準。動用方案應當包括動用市級儲備糧的品種、數量、質量、價格、使用安排、運輸保障等內容。

　　2.《辦法》第二十九條規定：市發展改革部門根據市人民政府批準的市級儲備糧動用方案下達動用指令，由承儲企業具體組織實施。市級儲備糧按指令動用后，承儲企業應當在12個月內完成等量補庫。

　　緊急情況下，市人民政府直接決定動用市級儲備糧并向承儲企業下達動用指令。

　　（十四）補貼標準及其調整機制、發放流程

　　1.《辦法》第三十條規定：市級儲備糧的管理費用補貼（保管費用、輪換差價）、貸款利息補貼以及市發展改革部門委托的市級儲備糧質量檢驗、監管費用等，由市財政部門在市級糧食風險基金中列支。市級糧食風險基金不足部分，列入市級財政解決。具體補貼標準、方式及其動態調整機制，由市財政部門會同市發展改革部門提出，報市人民政府批準后實施。

　　2.《辦法》第三十一條規定：市級儲備糧實行靜態輪換方式的，保管費用定額包干，輪換差價、貸款利息據實補貼。

　　市級儲備糧實行自主輪換方式的，保管費用、輪換差價和貸款利息定額包干，企業自負盈虧。

　　3.《辦法》第三十二條規定：市級儲備糧管理費用和貸款利息補貼采取季度預撥、年中結算的方式進行撥付，實際補貼資金跨年度清算撥付。

　　4.《辦法》第三十四條規定：市級儲備糧的入庫成本，按交易實際成交價格確定，未經市財政部門、發展改革部門批準不得更改。

　　市級儲備糧被動用并完成補庫后，應當重新核定入庫成本。

　　四、《辦法》的意義

　　（一）明確了市級儲備糧的運作主體

　　修訂后的《辦法》第四條明確了市人民政府發展和改革（糧食和儲備）、財政等部門和中國農業發展銀行惠州市分行及所屬支行的職責。同時還明確市發展和改革（糧食和儲備）部門負責市級儲備糧的行政管理，對市級儲備糧的數量、質量和儲存安全實施監督管理，不直接參與市級儲備糧的經營管理工作。此規定可避免糧食行政管理部門既經營又管理的雙重定位，提高了市級儲備糧的運作效率和監管力度。

　　（二）調整了市級儲備糧收儲（輪換）入庫驗收確認制度

　　為進一步規范糧食收儲（輪換）入庫檢驗制度，明確第三方糧食檢驗機構的委托主體，《辦法》第十條第二款明確：市級儲備糧的收儲入庫，承儲企業應當在入庫平倉后7個工作日內，按照相關標準和規定委托有資質的糧食檢驗機構進行質量安全檢驗。檢驗合格并經市發展改革部門會同有關部門進行數量、質量、儲存地點等驗收確認后，方可作為市級儲備糧。同時，將靜態輪換入庫的審核確認在第十三條第三款單列：市發展改革部門應當會同有關部門，按照本辦法第十條第二款規定，對承儲企業輪換完成情況進行審核確認。

　　（三）規范了市級儲備糧收儲、銷售、輪換的交易方式

　　結合市級儲備糧管理模式改革的實際，及對照《廣東省糧食安全保障條例》的規定，我們區分靜態輪換和自主輪換兩種方式，將市級儲備糧收儲、銷售和輪換分別作出規定。其中，《辦法》第十四條明確：市級儲備糧采取靜態輪換方式的，收儲、銷售、輪換通過規范的交易批發市場及相關網上交易平臺采取公開招標、競價方式進行，招標、競價底價由市財政部門會同市發展改革部門制定；采取直接收購、邀標競價銷售等其他方式的，應當報市人民政府批準。第十五條：市級儲備糧采取自主輪換方式的，由承儲企業自主決定輪換數量和頻率。市級儲備糧自主輪換管理的具體辦法，由市發展改革部門會同市財政部門、市農發行制定，報市政府批準后實施。

　　（四）完善了市級儲備糧承儲企業的確定方式

　　按照《廣東省糧食安全保障條例》有關要求，結合市直屬國有糧食企業的設立職責，《辦法》第十七條明確：市級儲備糧由市直國有糧食企業承儲，需要委托其他具備條件的糧食企業承儲的，應當通過招標的方式確定。明確了市級儲備糧由市直國有糧食企業承儲屬于政府行為，不能視作市場經營活動。同時，《辦法》對其他承儲企業的確定，未另行設置條件限制市場主體參與競爭，沒有給予特定經營者優惠政策，不存在排除、限制市場競爭的規定。

　　（五）精簡了市級儲備糧減儲、退儲規定

　　修訂后的《辦法》對市級儲備糧減儲、退儲作出了一般性規定，避免重復繁雜表述。《辦法》第二十五條明確：承儲企業需減儲、退儲市級儲備承儲任務的，應向市發展改革部門提出書面申請，由市發展改革部門會同市農發行進行審核批準。未獲批準前，承儲企業應當按要求做好市級儲備糧承儲工作，確保儲存的市級儲備糧數量真實、質量良好、儲存安全。對于減儲、退儲的市級儲備糧處理，不在《辦法》中強制規定，而是在承儲合同中予以明確。